ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ

Аннотация. В статье описываются пути  совершенствования действующего законодательства в сфере  борьбы с коррупцией с помощью прокуратуры Российской Федерации. Автором акцентируется внимание на проблеме круга вопросов семьи государственного или муниципального служащего, в отношении которых проводится проверка, а также коллизии между действующими законами по борьбе с коррупцией и об антикоррупционной экспертизе.

Ключевые слова: прокурорский надзор, противодействие коррупции, коррупционные проявления, прокуратура, коррупция, полномочия, антикоррупционная экспертиза, нормативно-правовой акт, нормативный акт.

Прокуратура обладает исключительными полномочиями по надзору за исполнением законов при реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией. Среди выявленных нарушений: представление чиновниками недостоверных сведений о доходах и имущественном положении, нарушение установленных обязанностей, запретов и ограничений, несоблюдение закона о контроле за расходами чиновников. Сотрудниками прокуратуры выявлены многочисленные нарушения коррупционного законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, распоряжения бюджетными средствами и государственной собственностью, оказания государственных и муниципальных услуг. Так, после принятия мер прокурорского реагирования почти 1 000 человек были привлечены к дисциплинарной и около 340 человек - к административной ответственности. В суды было подано более 100 исков и заявлений общей стоимостью более 200 миллионов рублей. Количество выявленных коррупционных преступлений за последние несколько лет практически не изменилось, колеблясь около тридцати тысяч. По состоянию на 1 октября 2020 года их число составило 26 311, что свидетельствует о более или менее неизменном уровне коррупционной преступности. Система борьбы с коррупцией очень универсальна.  В настоящее время Генпрокуратурой РФ подписано 90 соглашений и других соглашений о сотрудничестве с иностранными партнерами из 72 стран.[6] Прокурор участвует в законотворческой деятельности, контролирует законность всех без исключения правовых актов поднадзорных органов и сотрудников, в этой связи расширение этого списка за счет внесения изменений в Закон об антикоррупционной экспертизе представляется вполне естественным. По этой же причине нелогичным выглядит законодательное исключение из правовых актов отдельных объектов мониторинга - Следственного комитета Российской Федерации, негосударственных органов и организаций, а также других объектов, перечень которых приведен в ст. 21 Закона о прокуратуре.[5] В частности, при проверке уровня доходов, расходов и наличия имущества государственных и муниципальных служащих, проводимой прокуратурой, на мой взгляд, нет должного объема полномочий по проверке банковских счетов и реестров собственности со стороны прокуратура, раскрывающая материальное положение проверяемого сотрудника. В этой деятельности прокуратура должна сотрудничать с органами Федеральной налоговой службы РФ и Счетной палаты РФ, что часто существенно затягивает текущую проверку и, как следствие, затрудняет своевременное реагирование на нарушения. Эта деятельность требует гибкости и эффективности, поскольку часто при подаче деклараций о доходах и расходах в прокуратуру госслужащие сознательно предпринимают действия по сокрытию финансов и имущества путем перечисления денежных средств на счета других лиц, не подлежащих проверке, и перечисления их имуществом, договоры дарения или фиктивные договоры купли-продажи.В этой связи, на мой взгляд, было бы целесообразно внести поправки в Федеральный закон "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" от 03.12.2012 N 230-ФЗ, чтобы расширить круг вопросов семьи работника, члены общественности, в отношении которых также проводится проверка, ее доходы и расходы.

Анализ показывает, что именно прокуратура, исходя из существующей практики правоприменения, способствует наиболее эффективному выявлению факторов, порождающих коррупцию.

Принципиальными отличиями антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, от аналогичной экспертизы, проводимой другими обязанными субъектами (например, федеральными органами исполнительной власти), является:

1. Ее независимость, которая позволяет прокурору, составляющему антикоррупционные отчеты, делать объективные выводы. Антикоррупционная экспертиза министерств не лишена возможности субъективного подхода в нормотворческом процессе, что иногда приводит к тому, что административные процедуры оказания государственных услуг «пишутся для себя», т.е. комфортные условия для сотрудников, которые обязаны предоставлять такие услуги, а не для тех, кому они доступны.

2. В отличие от антикоррупционных отчетов независимых экспертов, выводы которых, сформулированные в заключении, должны быть приняты во внимание разработчиками нормативных правовых актов (отказ от учета рекомендаций, содержащихся в разработанных нормативных правовых актах, не имеет правовых последствий для застройщика) результаты прокурорских заключений, отраженные в протесте или не рассмотренном застройщиком заявлении об исключении фактора коррупции из нормативных правовых актов, могут быть обжалованы прокурором, имеющим право сделать соответствующее заявление в суде. Сторона обвинение активно пользуется этой властью, так, в 2009 году прокуратура передала в суд более 760 исков, в первом квартале 2010 года - 130 исков.[7]

3. Еще одна особенность - формальный характер заключений АКЭ, то есть негативные последствия в виде совершения коррупционных правонарушений наступать не обязательно. Именно в этом подходе заключается превентивная ценность АКЭ и его ценность. Однако мониторинг правоохранительных органов должен сыграть значительную роль в выявлении коррупционных факторов в существующих нормативных правовых актах. В данном случае речь идет о выявлении коррупционных практик, то есть фактов правоприменения, которые характеризуются проявлениями коррупции, в том числе совершением коррупционных правонарушений. В этом случае мониторинг правоприменения характеризуется как процесс сбора информации о влиянии коррупции, коррупционном потенциале правовой нормы с факторами, порождающими коррупцию.

Необходимо учитывать несовершенство федеральных законов, порождающее правовой конфликт, ведь законы о борьбе с коррупцией и об антикоррупционной экспертизе регулируют экспертизу различных видов актов: первый - правовых актов и проектов правовых актов, второй - нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Следует отметить, что потенциал антикоррупционной экспертизы, проводимой прокуратурой, используется не в полной мере, что существенно влияет на ее эффективность. Это обстоятельство не полностью объясняется отлаженным механизмом его нормативного регулирования.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости:1) изменить антикоррупционный закон, стандартизировать правовые формулировки и составлять антикоррупционные отчеты только по нормативным правовым актам; 2) разработать правовую основу для проведения аудита в отношении иных правовых актов, не относящихся к нормативным. Этот вопрос получил актуальную значимость в свете принятного в Российской Федерации Кодекса об административных правонарушения [1], который закрепил ранее неизвестное для науки и права категорию правового акта, содержащего разъяснения закона и имеющих нормативные свойства, они занимают промежуточное место между нормативными и ненормативными актами и согласно действующему законодательству РФ антикоррупционной экспертизе не подвергаются.[2] Таким образом, в соответствии со статистическим учетом органов покуратуры антикоррупционная экспертиза на территории Российской Федерации проводится в отношении только нормативных правовых актов.