УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛАХ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ РАЗЪЯСНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ОБЛАДАЮЩИХ НОРМАТИВНЫМИ СВОЙСТВАМИ НА ПРИМЕРЕ ПРАКТИКИ МОСКОВСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА

Аннотация. Участие прокурора по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, является императивным явлением, в независимости от того, является ли прокурор административным истцом по данной категории дел или нет. В случае, если прокурор не является инициатором указанного дела, он в любом случае обязан вынести своё заключение, которое тем не менее никак не влияет на принцип состязательности и равноправия сторон.

Ключевые слова: административное судопроизводство, прокурор, нормативный правовой акт, нормоконтроль, оспаривание нормативно-правового акта, заключение.

Кодекс административного судопроизводства РФ [2] предусматривает участие прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (ч. 3 ст. 208 и ч. 4 ст. 213 КАС РФ). При этом стоит отметить, что данная категория дел в принципе не может рассматриваться без участия прокурора. В соответствии с КАС РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [1], приказом Генерального прокурора РФ от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» [3] прокурор может выступать как непосредственный инициатор данного дела (как административный истец), а также, дать заключение по административному делу. Согласно полномочиям, которые предоставлены прокурору ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», он наделен правом на оспаривание в суде общей юрисдикции нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ. Прокурор может обращаться с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статья 39, часть 3 статьи 208 КАС РФ).

Среди основных задач прокурора, который участвует в административном судопроизводстве являются: защита и реальное восстановление нарушенных прав, законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также обеспечение законности на всех стадиях судопроизводства. Из анализа судебной практики можно сделать вывод об одной из важнейших ролей прокурора в рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, поскольку именно на него возложена задача по тщательному изучению материалов дел, анализе законодательства и судебной практики по спорным правоотношениям [6, с. 168].

Проиллюстрируем данное полномочие прокурора примером из судебной практики [8], в соответствии с которым решением муниципального Собрания Тропарево-Никулино в городе Москве от 02.12.2003 № 17-1 принят Устав муниципального округа Тропарево-Никулино. Заместитель прокурора города Москвы в рамках реализации ч.1 ст.39 КАС РФ, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением на основании ст. 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в котором просил признать недействующими  следующие положения Устава муниципального округа: подп. «з» подп. 17, подп. «а» подп. 21, подп. «е» подп. 22 п. 2 ст. 3, подп. 2 п. 1 ст. 6, подп. 7 п. 7 ст. 8, подп. 9 п. 2, п. 6 ст. 11, подп. «ж» п. 15, п. 16 ст. 16, п. 5 ст. 19, п. 8 ст. 22, пп. 2, 3 ст. 27, подп. 3 п. 5 ст. 33, п. 1 ст. 31, подп. 2 п. 1 ст. 38, п. 2 ст. 40, мотивировав административные исковые требования тем, что названные положения Устава противоречат актам большей юридической силы. Длительное неприведение Устава в соответствие с изменениями федерального законодательства создает условия для неисполнения органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей и, как следствие, нарушения прав граждан. Указанным решением заявленные административные исковые требования были удовлетворены со ссылкой на пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» [4], согласно которому суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В другом примере судебной практики [9] прокурор реализовал полномочия по даче судебного заключения в соответствии с ч.7 ст.39 КАС РФ. Согласно материалам дела ООО «Аквамаг» обратилось в суд с административным иском о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 года № 819-ПП «Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков» в части пунктов 2705  и 2706  приложения 2 к постановлению. Участие прокурора при рассмотрении данного дела было обусловлено императивностью нормы ч.4 ст.213 КАС РФ, в результате чего итогом участия прокурора стало его заключение по данному делу о необходимости удовлетворения заявленных требований, которое также учитывается при вынесении итогового судебного решения. Административные исковые требования были удовлетворены.

Прокурор, вступающий в процесс для дачи заключения по делу, не является участником судебных прений, в которых участвующие в деле лица выступают со своими итоговыми речами. Поэтому, озвучив свое заключение до начала судебных прений, он никак не повлияет своим мнением и авторитетом на участников судебных прений и на реализацию принципов состязательности и равноправия сторон [5, с. 38]. В практике рассмотрения подобных дел также встречаются примеры [7], когда производство по делу прекращается в связи с признанием оспариваемых нормативных правовых актов утратившими силу и/или изложением их в новой редакции, что служит основанием к прекращению производства по первоначальному предмету спора.

Таким образом, многоуровневая конструкция правоотношений, участником которых является прокурор, говорит о том, что прокурор выступает как субъектом права процессуального правоотношения, так и государственно-правового, что приводит к смешению государственно-правовой обязанности прокурора и его государственно-правовой обязанности в виде двух возможных процессуальных форм участия в указанной категории дел: как административного истца, или же как обязательного участника, который даёт заключение по делу.