СИСТЕМА ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ

Оценка регулирующего воздействия является новейшим инструментом оптимизации механизма государственного управления, который используется на федеральном уровне власти. Необходимо отметить, что инструментами и способами обеспечения полноты реализации государственной власти являются применяемые в деятельности уполномоченных органов разнообразные организационные и правовые методы и формы деятельности, операции и практические приемы. Для полноценного обеспечения и определения пределов государственного вмешательства следует обратиться к сущности системы оценки регулирующего воздействия, в том числе в контексте осуществления контрольной деятельности на государственном уровне.

Институт оценки регулирующего воздействия признан не только на национальном, но и на международном уровне. Ещё в 2004 г. ОЭСР в одном из своих руководящих документов отмечала, что оценка регулирующего воздействия – это целостный процесс, который направлен на выявление проблем и регуляторных целей, на поиск альтернативных решений при достижении данных целей, который позволяет исключить необдуманное и избыточное регулирование. Иными словами, оценка регулирующего воздействия представляет собой определенный механизм основательного выявления целей и ключевых проблем среди норм регулирования, а также последующей идентификации и оценки альтернативных вариантов достижения поставленных целей в контексте принятия управленческих решений. Необходимо отметить, что оценка регулирующего воздействия действительно способна повысить эффективность и качество правового регулирования и государственного управления в целом, однако, в данном направлении в обязательном порядке должен осуществляться надлежащий контроль.

Среди функций государства контроль занимает особое место, поскольку без осуществления различных контрольных мероприятий и действий невозможно очертить круг полномочий органов власти, не удастся определить границы ответственности должностных лиц, физических и юридических лиц, обеспечить правопорядок в обществе и государстве, добиться дисциплины и выполнения обязательств участниками различных правоотношений.

Институт контроля в контексте осуществления оценки регулирующего воздействия, а также непосредственно в правовой плоскости позволяет конкретно и максимально полно сформулировать компетенцию уполномоченных органов, их должностных лиц. Компетенцией является совокупность юридически установленных прав и обязанностей конкретных органов власти и полномочий их должностных лиц. С помощью компетенции определяется место того или иного органа не только в системе органов государственной власти, но и в системе общественных отношений. А.В. Щеголев поясняет, что полномочия определяются как неотъемлемая часть правового статуса и компетенции органа власти или должностного лица. В правовой сфере полномочия представляют собой одновременно и право, и обязанность соответствующих субъектов, которые позволяют им действовать законным способом в определенной ситуации [1] .

В юридической науке понятие контроля всегда вызывало дискуссии и бурные обсуждения среди исследователей. В частности, и подходы к определению понятия «контроль» всегда были разнообразными. Например, А.Б. Агапов указывает, что деятельность органов власти в различных сферах основывается именно на функции контроля [2]. Бесспорно, значимость контроля подтверждают не только современные, но и исторические события. Во многом, функция государственного контроля в настоящее время напрямую зависит от действий органов власти, эффективности и качества реализации должностными лицами своих полномочий. Наряду с контролем, в правовой сфере немаловажную роль играет надзор, который наряду с институтом контроля направлен на качественное, последовательное функционирование органов власти и их должностных лиц. В науке термины «контроль» и «надзор» используются достаточно часто, как, впрочем, и на законодательном уровне. Однако четких критериев их разграничения на сегодняшний день нет, что способно привести к безосновательному расширению, либо сужению полномочий уполномоченных органов власти.

В рамках реализации государственной власти эффективность контроля определяется границами полномочий и масштабами их реализации органами власти, их должностными лицами. Контроль выступает в качестве барьера, благодаря которому можно своевременно пресечь различные нарушения, улучшить качество исполнения закона на практике. Д.Е. Зайков под контролем понимает особый вид деятельности, который позволяет полномочным органам власти и их должностным лицам достигнуть поставленных целей, улучшить результаты деятельности при осуществлении регулирующего воздействия на сферу общественных отношений [3].

В свою очередь, А.Ю. Кирьянов утверждает, что контроль не является специфической государственной функции, так как в различном объеме контрольными полномочиями обладают все органы власти без исключения [4]. На наш взгляд, разнообразие форм и способов осуществления контроля, разные масштабы объема и основания не являются причиной того, чтобы отрицать значимость контроля и надзора. Контроль обеспечивает точность и конкретность обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, и соответствие управления принятым решениям. Благодаря контролю на каждом отдельном этапе управленческого процесса субъект управления получает информацию о результатах деятельности, а также об ошибках и изменениях ситуации, которые могут привести к невыполнению поставленных задач или получению результатов, отличающихся от ожидаемых. Получая информацию о правомерности или неправомерности деятельности исполнительного органа власти или должностного лица, его целесообразности, можно оперативно вмешаться, дать инструменты управления на сложившихся условиях, и предотвратить нежелательные последствия.

Действующие правовые акты не содержат четкого определения термина «контроль», как, впрочем, нет единства мнений и среди отечественных исследователей по поводу термина «надзор». Так, С.Л. Ямщикова утверждает, что надзор является формой контроля. Соответственно, компетентные органы власти призваны осуществлять надзор за тем, чтобы другие субъекты в точности выполняли все возложенные на них задачи. В случае каких-либо нарушений для обеспечения законности и правопорядка принимаются меры воздействия [5].

Д.В. Картавцев, С.Н. Волкова и М.А. Панкова называют надзором форму юридической деятельности правомочных субъектов, которая заключается в совершении ими в пределах своей компетенции юридически значимых действий, которые необходимы для поддержания правопорядка, обеспечения законности, предупреждения и пресечения правонарушений [6].

Следует полагать, что надзор – деятельность уполномоченных законом центральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов местного самоуправления в пределах полномочий, по выявлению и предотвращению нарушений требований законодательства и обеспечению интересов общества. Тем не менее, большая часть определений, содержащихся в науке юриспруденции, не отражают всю сущность надзорной деятельности, однако, они несомненно указывают на элементы, которыми понятие обладает. Б.И. Хейчева отмечает, что контрольно-надзорная деятельность в механизме оценки регулирующего воздействия предполагает поддержание законности, направлена на обеспечение правопорядка и дисциплины в государстве, поэтому и контроль рассматривается как один из способов обеспечения правопорядка и законности [7]. М.В. Алексеева подчеркивает, что контроль, который направлен на обеспечение законности и государственной дисциплины, предполагает и осуществление регулярного наблюдения и присмотра за деятельностью субъектов хозяйствования в условиях осуществления оценки регулирующего воздействия [8]. Подобная специфическая деятельность именуется надзорной, поскольку осуществляется проверка соответствия действий и решений во взаимосвязи с оценкой регулирующего воздействия.

И действительно, некоторые признаки контроля и надзора в условиях оценки регулирующего воздействия совпадают, например, отсутствие организационной подчиненности, специальный объект деятельности, которым являются правовые акты, содержащие определенные требования и стандарты. Кроме того, и надзорные, и контролирующие органы стремятся к поддержанию исполнения законов и подзаконных актов. Их основная деятельность предполагает соблюдение и защиту прав и свобод граждан. Контролирующими органами проводятся мероприятия в виде проверок, получения объяснений, проведения экспертных исследований, которые направлены на поддержание законности и правопорядка [9].

Однако контроль и надзор имеют определенные отличия, которые то же нельзя упускать из виду при осуществлении оценки регулирующего воздействия. Так, цель контроля – это не только достижение правопорядка и законности, но и обеспечение эффективности. Надзор же предполагает неукоснительное и точное исполнение правовых актов, и не требует оценки целесообразности совершенных действий. В свою очередь, надзор не допускает вмешательства государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемого субъекта. Однако нельзя отрицать факта того, что надзорный орган интересуется результатами деятельности субъектов. Предполагается, что при надзоре происходит наблюдение за реализацией прав, особенно это заметно при проведении прокурорского надзора. При осуществлении надзорных мероприятий можно оценить соответствие действий управляемого объекта определенным требованиям и нормам, в отличие от контроля, при котором этого добиться невозможно. Полагаем, надзор как государственная функция обладает исключительной правовой природой, при этом контроль может осуществляться и по иным основаниям, то есть основываться не только на правовых нормах.

По нашему мнению, в механизме оценки регулирующего воздействия надзор можно назвать ограниченным контролем, а основные различия между названными категориями в призме государственного управления следует свести к таким факторам:

– надзорные органы осуществляют свои полномочия в отношении организационно неподчиненных им субъектов, в тоже время контролирующие органы – в отношении подчиненных субъектов;

– контроль предполагает применение при необходимости мер дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц, надзор же может обходиться без таковых;

– органы контроля осуществляют проверку соблюдения правил и специальных предписаний, нормативов и стандартов, органы надзора наблюдают за различными сторонами деятельности подконтрольных субъектов, обращая внимание на результаты их деятельности и эффективность контрольных мероприятий.

Итак, понятие «контроль» является более широким по отношению к понятию «надзор», следовательно, и контролирующие органы обладают более широкими полномочиями. Итак, на уровне бытового понимания, слова «надзор» и «контроль» схожи: это систематическое наблюдение с целью проверки за соблюдением каких-либо правил. Единственная у них и цель – обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов власти. В контексте оценки регулирующего воздействия контроль можно определить не только как ключевую функцию государства, но и как способ обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов власти, определенный вид управленческой деятельности для функционирования всей системы органов государственной власти, механизм оценки принимаемых ими решений. Он позволяет не только корректировать управленческую деятельность, но и помогает предвидеть перспективы дальнейшего развития и достижения конкретного результата. В области права контроль, так или иначе, осуществляют все органы власти. Однако содержание контрольной деятельности, объемы, формы и методы различных субъектов существенно различаются. Для одних органов контроль является основной деятельностью, для других – элементом выполнения второстепенных функций.

Таким образом, для целей оптимизации государственного управления целесообразно использовать новейшие инструменты современности, в число которых входит оценка регулирующего воздействия, которая проводится с привлечением органов власти федерального уровня. С научной точки зрения, оценка регулирующего воздействия – это органичный процесс, который позволяет определять цели и проблемы регулирования, а также позволяет исключить избыточную, необдуманную регламентацию. При осуществлении оценки регулирующего воздействия применяются научные техники, которые могут быть предварительно проверены на практике, а также используется доступная информация, консультативные мнения, подбираются необходимые альтернативы. Фактически оценку регулирующего воздействия можно расценивать как механизм систематического и взвешенного выявления разнообразных проблем и формулировки целей, которые необходимы для оптимизации регулирования и принятия надлежащих управленческих решений.