ПОРЯДОК И ПРОБЛЕМАТИКА ПРОЦЕССА СУДЕБНОГО РАЗБИРАТЕЛЬСТВА ПРИ ПРИВЛЕЧЕНИИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Наличие процессуальных принципов в соответствии со ст. ст. 118 и 123 Конституции Российской Федерации характерно для всех судебных процедур, в том числе административного судопроизводства. Более того, процессуальные принципы лежат в основе всего административного производства, определяют его сущность, построение процессуального порядка, способствующего предупреждению административных правонарушений в условиях неукоснительного соблюдения законности, и обеспечивают реализацию установленных КоАП РФ задач, и принципов.

Принцип законности является общеправовым в связи с чем его действие распространяется не только на нормы материального права, но и на процессуальный порядок их реализации. Именно поэтому наиболее полную реализацию этого принципа при привлечении к административной ответственности может обеспечить судебное разбирательство, как важнейший элемент обеспечения прав и законных интересов кредитных организаций. Следует согласиться с мнением, что без реализации принципа конституционной законности при рассмотрении административных дел невозможно эффективное осуществление всех остальных принципов административного производства. Принцип законности предполагает наличие развитого, законодательства и означает, что возложение и реализация административной ответственности за нарушение федерального банковского законодательства должны осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и нормами административного законодательства. Более того, принцип законности требует тщательно разработанного и урегулированного процессуального порядка привлечения кредитных организаций к административной ответственности и является гарантией эффективности при наложении наказания за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Поэтому существующие пробелы в правовом регулировании процессуального порядка привлечения кредитных организаций к административной ответственности не соответствуют принципу законности и не способствуют строжайшему соблюдению норм процессуального и материального права.

Процессуальные нормы, образующие в своей совокупности процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального банковского законодательства, должны активно воздействовать на субъектов их применяющих и побуждать к неукоснительному соблюдению закона, прав и интересов банков, небанковских кредитных организаций, а также их кредиторов (вкладчиков). Только в этом случае, возможно, говорить о законности процессуального порядка привлечения кредитных организаций к административной ответственности, заключающейся в правильном применении судом норм материального права, определении правовых последствий их нарушения кредитными организациями и Банком России, которые обязаны соблюдать установленный законодательством процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности. Нарушение процессуального порядка привлечения кредитных организаций к административной ответственности влечет за собой нарушение и иных административно-правовых принципов, не способствует реализации правовых гарантий, обеспечивающих защиту и охрану их прав и законных интересов. Поэтому особенно важно чтобы при возложении и реализации административной ответственности кредитных организаций были соблюдены не только материальные нормы права, устанавливающие соответствующие виды наказаний, но и процессуальные, регламентирующие процедуру привлечения к административной ответственности.

Однако в правоприменительной практике, установленный КоАП РФ процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности неоднократно нарушался и продолжает нарушаться, тем самым, снижая общий уровень конституционной законности в стране. Ведь Центральный банк Российской Федерации вопреки нормам административного законодательства, наделяющего его лишь полномочиями по выявлению административных правонарушений и составлению протоколов, налагает наказание за нарушение федерального банковского законодательства и тем самым пренебрегает судебной процедурой рассмотрения данной категории дел. При этом помимо принципа законности нарушается также и право кредитных организаций на защиту. Это право предоставляется лицу в отношении, которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Это один из важнейших процессуальных принципов, который можно сформулировать как совокупность процессуальных прав, предоставленных кредитной организации, в отношении которой ведется производство по делу об административном правонарушении для защиты ее прав и законных интересов с помощью законного представителя или защитника, а также обязанность уполномоченных органов обеспечить ей возможность защищаться установленными законом средствами и способами.

Реализация этого принципа начинается на стадии возбуждения дела об административном правонарушении (нарушении законодательства о банках банковской деятельности) и имеет особую значимость для кредитной организации. Именно на этой стадии осуществляется сбор доказательств, на основании которых суд впоследствии устанавливает: наличие или отсутствие административного правонарушения, совершенного кредитной организацией; ее вину; обстоятельства смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненный        правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; а также иные обстоятельства имеющие значения для правильного разрешения дела [1]. Соответственно «ложное представление судьи о фактических обстоятельствах дела, правовых отношениях... может оказаться причиной судебной ошибки» [2] и нарушить права и интересы не только кредитной организации, но и ее кредиторов и вкладчиков. Поэтому обеспечение права на защиту кредитной организации (лица), в отношении которой ведется производство по делу об административном правонарушении, должно способствовать рассмотрению дела о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности в соответствии с законом, и обеспечению прав и законных интересов кредитной организации как на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, так и при его рассмотрении судом.

Более того, реализация установленного в нормах КоАП РФ права на защиту лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, способствует состязательности процесса привлечения к административной ответственности, лежащего в основе судебного разбирательства. Соответственно ограничение права на защиту либо лишение такого права (например, при применении штрафов Банком России) исключает не только состязательность, но и саму возможность судебного процесса. Именно состязательность способствует всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела, позволяет уменьшить субъективизм в действиях служащих Банка России, и может способствовать восстановлению конституционной законности при привлечении кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального законодательства о банках и банковской деятельности.

В состязательности как отмечает Э.М. Мурадьян «наиболее концентрированно   выражается   требование   справедливого   и   открытого судебного процесса» [3]. И не удивительно, ведь для состязательного порядка характерно взаимодействие суда и участников дела об административном правонарушении (нарушении законодательства о банках и банковской деятельности). При этом суд, рассматривая дело об административном правонарушении, выступает в качестве независимого, незаинтересованного участника процесса. И как такой участник, он освобожден от обязанности собирать доказательства за и против обвинения, и имеет возможность беспристрастно оценить предъявленные сторонами требования на основании собранных ими доказательств. Стороны  же  являются    деятельными помощниками суда и содействуют полнейшему рассмотрению дела [4]. Например законные представители банка или небанковской кредитной организации в отношении, которой ведется производство по делу об административном правонарушении, могут давать объяснения суду, свидетели, если таковые имеются, показания; в случае необходимости суд проводит экспертизу, истребует, вещественные доказательства, аудио- и видеозаписи, документы и другие сведения, необходимые для установления обстоятельств дела в полном и точном соответствии с действительностью, т.е. установлению объективной истины.

По отношению к истине можно выделить двух участников процесса: 1) заинтересованных в ее установлении и 2) заинтересованных в ее сокрытии. Таковыми могут являться как кредитная организация, так и Банк России. Например, в одном случае кредитная организация может оспорить незаконное решение Центрального банка Российской Федерации о привлечении к юридической ответственности, и будет являться лицом, чей интерес выражается в установлении истины – обстоятельств, свидетельствующих о незаконном наложении наказания. А Банк России будет в такой ситуации выступать в качестве лица, скрывающего факт незаконного наложения наказания. В другом случае, при выявлении Банком России нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, совершенного кредитной организацией, и направлении протокола об административном правонарушении в суд, Центральный банк Российской Федерации является лицом, заинтересованным в установление истины и привлечении кредитной организации к административной ответственности, а кредитная организация лицом, заинтересованным в сокрытии истины. Поскольку   в   случае  установлении   истины   на   нее   не   будет   наложено соответствующее административное наказание. Таким образом, «без истины нет справедливости. Вне поиска истины бессмысленны судебные споры» [5].

Поэтому состязательный судебный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности таюке должен обеспечиваться гласностью судебного разбирательства и независимостью судей.

Принцип гласности в соответствии со ст. 24. 3 КоАП РФ предполагает, что дела о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, рассматриваются открыто. Что означает возможность каждого получить интересующую его информацию, во-первых, в ходе рассмотрения дела лично и зафиксировать все процессуальные действия участников процесса в письменной форме и с помощью средств аудиозаписи. А во-вторых, через средства массовой информации, которые вправе с разрешения суда осуществлять фотосъемку, видеозапись судебного разбирательства, и его трансляцию по радио и телевидению. Установление этого процессуального принципа в нормах российского законодательства и его соблюдение имеют особую ценность - ведь такой порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 15.26 КоАП РФ позволяет говорить о прозрачности административно-правовых процедур, уменьшении коррупционных проявлений со стороны должностных лиц, а значит, способствует установлению объективной истины и укреплению законности. Это возможно лишь в том случае, если деятельность суда осуществляется в условиях, исключающих возможность вмешательства в производство третьих лиц, оказывающих воздействие на судей, т.е. предполагает соблюдение принципа независимости судей.

Принцип независимости судей [6]установлен в различных правовых нормах: ст.   120 Конституции РФ, ст. 5 Федерального конституционного 128 закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. ФКЗ от 27 декабря 2009 г. № 9-ФКЗ), ст. 12 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР» (в ред. ФЗ от 7 мая 2009 г. №83-Ф3), ст. 1 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 29 марта 2010 г. № 37-ФЗ). В соответствии с перечисленными положениями судья при осуществлении своей деятельности руководствуется лишь Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, а какое-либо постороннее воздействие на судью и вмешательство в его деятельность запрещается и влечет за собой ответственность, установленную законом. Судья как независимый участник судебного разбирательства при привлечении кредитных организаций к административной ответственности не должен быть заинтересован в исходе дела и «связан какими-либо ведомственными интересами, которые могут не позволить иногда правильно решить дело». А значит, судья не может: работать по совместительству и сотрудничать с участниками процесса, например, консультировать кредитные организации или Банк России; принимать от должностных лиц государственных органов власти, различного рода ходатайства и просьбы в защиту одной из сторон — Центрального банка Российской Федерации, банка, небанковской кредитной организации - поскольку это несовместимо с принципом независимости судей. Именно при соблюдении этих условий, основываясь на совокупности всех имеющихся доказательств, полученных и исследованных в ходе судебного разбирательства, порядок рассмотрения дела о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, где судья является независимым, позволяет привлечь кредитную организацию к административной ответственности, не в силу субъективных факторов, например, таких как личное суждение служащего Банка России, а за реально совершенное административное правонарушение. Соответственно, наделяя суд полномочиями по рассмотрению дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, законодатель, ограничивает тем самым управленческие полномочия Банка России и сводит к минимуму возможность произвола в его действиях при наложении на кредитные организации наказаний. Справедливость данного вывода подтверждается судебной практикой обжалования в арбитражных судах решений Банка России о наложении наказаний, а также деятельностью правоохранительных органов. Например, в упомянутых ранее предписаниях Генеральной прокуратуры РФ, которые были вынесены в результате проверки надзорной и контрольной деятельности Центрального банка Российской Федерации, в полной мере отражены субъективизм в действиях служащих Банка России и многочисленные нарушения норм федерального законодательства при наложении наказаний на банки и небанковские кредитные организации [7]. Поэтому, как раньше, так и в настоящее время, актуально усиление роли суда в административно-правовых спорах, дальнейшее расширение судебного порядка при их разрешении, а также усиление значения гласности как важнейшего элемента судебного разбирательства по делам об административных правонарушениях [8].

Бесспорно, деятельность мировых судей и других органов судебной власти, входящих в систему судов общей юрисдикции, направлена на реализацию конституционной функции правосудия, которая осуществляется в рамках судебного производства на основании перечисленных ранее процессуальных принципов, являющихся процессуальной гарантией для кредитных организаций и других участников процесса. Но все же не ясно, почему именно к подведомственности мировых судей законодатель решил отнести рассмотрение дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, ведь в судебную систему входят и арбитражные суды, которые рассматривают экономические споры и уполномочены ст. 21 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» на рассмотрение споров с участием кредитных организации.

Подводя итог, отметим: во-первых, судебное разбирательство это процедура, в рамках которой суд, как единственный и незаинтересованный орган государственной власти, наделенный Конституцией РФ, правом осуществления правосудия, рассматривает дела о нарушении кредитными организациями   законодательства   о   банках   и   банковской   деятельности, обеспечивая соблюдение правовых гарантий не только участников производства, но и третьих лиц.

Во-вторых, в основе судебного разбирательства находятся процессуальные принципы законности, обеспечения права на защиту лица в отношении, которого ведется производство по делу об административном правонарушении, состязательности, гласности, независимости судей. Соблюдение этих принципов характеризует судебное разбирательство как процедуру прозрачную, основной задачей которой является реализация задач административной ответственности, в том числе установление объективной истины и защита прав и законных интересов кредитных организаций, а также других лиц, участвующих в процессе.

В-третьих, судебное разбирательство является правовой формой, ограничивающей произвольное толкование закона и его применение контрольными и надзорными органами государственной власти и их должностными лицами. Оно способствует уменьшению коррупционных проявлений, и произвола в действиях Банка России и его служащих, при реализации полномочий по привлечению кредитных организаций к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.

В-четвертых, установленный административным законодательством процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности, направленный на обеспечение прав и законных интересов кредитных организаций требует надлежащего законодательного регулирования, в том числе и в вопросах компетенции соответствующих органов власти.

В-пятых, согласно КоАП РФ дела о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26 КоАП РФ) в настоящее время рассматриваются мировыми судьями, которые являются судьями субъектов Российской Федерации, а компетенция их ограничивается лишь некоторыми категориями   дел,   вытекающих   из   гражданских,   семейных, трудовых, уголовных, и административных правоотношений, поэтому необходимо внести изменения в ст. 23.1 КоАП РФ установив, что рассмотрение дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности в первой инстанции относится к подсудности арбитражных судов, в которых уже сложилась практика рассмотрения дел о нарушении федерального законодательства о банках и банковской деятельности.