ЦИФРОВИЗАЦИЯ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК

Целью законодательства, регулирующего отношения в сфере государственных и муниципальных закупок, является обеспечение имущественной составляющей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которая в условиях цифровизации должна носить максимально оперативный характер. Однако, громоздкие правила, регулирующие отношения в указанной сфере, никак не способствуют этому.

Кроме того, казуистичный характер правового регулирования отношений по поводу закупок препятствует цифровизации в данной сфере в связи с отсутствием ясного и однозначного понимания терминов, которые определяют подлежащие алгоритмизации действия.

Полагаем, что проблема состоит в том, что правовое регулирование указанных отношений осуществляется без учета их отраслевой принадлежности и без применения необходимых способов и методов правового регулирования, приемов юридической техники [5, с. 7]. Среди ученых и практиков нет единства мнений по вопросу о том, какова юридическая природа отношений в сфере государственных и муниципальных закупок [7; 9, с. 184].

На наш взгляд, различные отношения в сфере государственных и муниципальных закупок могут быть объединены в две группы: 1) основанные на власти и подчинении; 2) основанные на равенстве их участников. Публичная власть посредством санкционирования правовых норм определяет структуру взаимодействия сторон, участвующих в указанных отношениях.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» законодательство РФ о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок основывается на положениях Конституции РФ, ГК РФ, БК РФ и состоит из указанного закона и других федеральных законов.

Отдельные авторы отмечают, что неверным является утверждение о гражданско-правовом характере любых отношений в сфере государственных и муниципальных закупок [6, с. 8]. Не вызывает сомнения, что внутри органов государственной власти и местного самоуправления, от имени которых выступают обладающие гражданско-правовым статусом субъекта заказчики, складываются публичные отношения. В сфере закупок участниками указанных отношений являются должностные лица, которые должны исполнять возложенные на них обязанности, в том числе и указанным выше законом.

Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не упоминает действия должностных лиц, но определяет возможности муниципальных и государственных заказчиков, участников закупок. Большинство требований, установленных указанным законом, касающихся планирования и осуществления закупок, с точки зрения гражданского права выступают в качестве положений, регламентирующих совершение юридически значимых действий, в том числе односторонних сделок.

Целью данных требований является подтверждение того, что в результате действий лица возникают, изменяются и прекращаются гражданские права и обязанности. В связи с этим порядок совершения и форма таких действий в гражданском праве в подавляющем большинстве случаев определены посредством норм, сформулированных императивным образом. При этом содержание сделок не ограничивается каким-либо образом, а потому складывающиеся между заказчиками и участниками закупок отношения также урегулированы императивными нормами, но при этом их участники не лишены свободы.

Законодатель посредством установления требований к процессу планирования и осуществления государственных и муниципальных закупок пытается регламентировать и порядок принятия органами государственной власти и местного самоуправления решения о способе удовлетворения соответствующих публичных нужд. Именно в функциональном аспекте он (законодатель) видит ценность и необходимость функционирования контрактной системы, а потому правила планирования и осуществления закупок тем или иным образом дополнительно включают в себя публичный [10, с. 8], в том числе и финансово-правовой [8, с. 6] элемент. Так, например, содержащиеся в п. 6 ст. 16, п. 5 ст. 24 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» сформулированные императивным образом правила обусловлены внутренними аспектами деятельности органа государственной власти и местного самоуправления, осуществление которой носит исключительно публичный характер.

Для целей гражданско-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок, особую важность представляют не только результат планирования, но и соблюдение порядка совершения участниками указанных отношений юридически значимых действий. Иными словами, все то, что признается действиями, совершаемыми в имущественном (гражданском) обороте публично-правовым образованием как целостным субъектом. На наш взгляд, именно целостность публично-правового образования, который участвует в имущественных отношениях в сфере закупок, и выступает в конечном счете в качестве критерия для разграничения гражданских правоотношений и иных.

Указанная особенность урегулирования имущественных отношений в сфере государственных и муниципальных закупок предопределяет и специфику их охраны. В случае нарушения императивных требований к порядку совершения юридически значимых действий последние не влекут за собой необходимых гражданско-правовых последствий. При нарушении публичных правил, посредством которых регулируются отношения внутри органа государственной власти и местного самоуправления в процессе его участия в закупках, виновные привлекаются к административной ответственности (ст. 7.29 - 7.32.1 КоАП РФ).

В рамках Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» законодателем предпринята попытка слияния различных методов правового воздействия на отношения в данной сфере, что не влечет эффективное их регулирование, т.к. данный подход не позволяет сформулировать единое определение объема полномочий заказчиков, которое сводится к решению вопроса о наделении их правом на самостоятельные действия. В связи с отмеченным законодатель посредством установления прав и обязанностей заказчиков в тех или иных ситуациях демонстрирует казуистичность, в результате чего законодательство становится неустойчивым и перегруженным. Такой подход является ошибочным, в то время как с точки зрения гражданского права пути решения данного вопроса достаточно ясны.

На практике достаточно часто судами поддерживается самостоятельность действий заказчиков, связанных с планированием и осуществлением закупок, целью которых является удовлетворение публичных интересов. Так, суд со ссылкой на ст. 6 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» отказал в признании незаконным, ограничивающим число участников аукциона включение в аукционную документацию требования к участникам аукциона в части владения правом собственности на товар [3]. Другой суд в своем решении прямо указал, что «заказчик, исходя из своих нужд и потребностей, а также объекта закупки, имеет право самостоятельно определить в конкурсной документации используемые показатели для оценки нестоимостных критериев и предусмотреть формулу расчета количества баллов или шкалу оценки для определения лучших условий исполнения контракта» [4].

В третьем случае, рассматривая вопрос о правомерности избрания в качестве способа закупки открытого конкурса, а не аукциона судом были поддержаны нижестоящие инстанции [2].

Возможность совершения в публичных интересах самостоятельных действий должна сопровождаться имущественной ответственностью заказчиков и их должностных лиц [1].

В связи с отмеченным выше, необходимо, на наш взгляд, правило, предусмотренное п. 1 ст. 12 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», закрепить в новой ст. 1.1 указанного закона.

Таким образом, несмотря на тесную функциональную связь и закрепление в едином нормативно-правовом акте, отношения в сфере закупок необходимо объединить в две группы: 1) отношения, характеризующиеся гражданско-правовой природой, а участвующие в них публично-правовые образования являются субъектами имущественного оборота; 2) публичные (внутри органа власти). К последним нельзя применять метод правового регулирования, используемый для воздействия на закупки публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений.

Полагаем, что такой подход к группировке отношений в сфере государственных и муниципальных закупок позволит более предметно рассматривать вопрос о цифровизации правил, которые регулируют их. Применение и изменение публично-правовых норм в данной сфере должно носить оперативный характер, а потому последние подлежат перемещению из текста федерального закона в тесты подзаконных актов, алгоритмизации в первую очередь.