О ПРОБЛЕМАХ РАССРОЧКИ ВНЕСЕНИЯ ПЛАТЫ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ В ЧАСТНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ, В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Институт рассрочки внесения платы за земельные участки, предоставляемые в частную собственность, направлен на снижение единовременной финансовой нагрузки на граждан и юридических лиц при приобретении земельных участков. Вместе с тем эффективность данного правового механизма во многом зависит от определённости условий предоставления рассрочки, пределов усмотрения уполномоченных государственных органов и обоснованности установленных законодательством сроков. Целью настоящего исследования является выявление проблем правового регулирования предоставления рассрочки внесения платы за земельные участки в Республике Беларусь и разработка предложений по совершенствованию соответствующих нормативных положений. Актуальность исследования обусловлена необходимостью обеспечения правовой определённости и единообразия правоприменительной практики при реализации гражданами и юридическими лицами права на приобретение земельных участков в частную собственность.

Вопросы предоставления рассрочки внесения платы за земельные участки, предоставляемые в частную собственность, регулируются ст. 38 Кодекса Республики Беларусь о земле (далее – КоЗ). В соответствии с п. 1 указанной статьи при предоставлении земельных участков в частную собственность для строительства и обслуживания капитальных строений (зданий, сооружений), строительства и обслуживания приобретённого недвижимого имущества, находившегося в государственной собственности, в том числе по результатам аукционов, местные исполнительные комитеты по заявлению лиц, которым предоставляются земельные участки, принимают решение о предоставлении рассрочки внесения платы за земельные участки. В иных случаях местные исполнительные комитеты имеют право принять решение о предоставлении рассрочки внесения платы (её части) за земельные участки по обоснованному заявлению граждан Республики Беларусь, негосударственных юридических лиц Республики Беларусь, но не более чем на два года (п. 2 ст. 38 КоЗ) [1].

Сопоставление приведённых положений позволяет установить различие в характере полномочий местных исполнительных комитетов. В п. 1 ст. 38 КоЗ используется формулировка «принимают решение», предполагающая обязательность принятия решения о предоставлении рассрочки при соблюдении установленных законодательством условий и наличии соответствующего заявления. В п. 2 данной статьи применяется иная конструкция – «имеют право принять решение», предусматривающая возможность выбора между предоставлением рассрочки и отказом в её предоставлении. Таким образом, во втором случае решение относится к сфере административного усмотрения местного исполнительного комитета.

Само по себе предоставление государственному органу дискреционных полномочий не противоречит принципу законности, поскольку позволяет учитывать особенности конкретной ситуации. Однако осуществление таких полномочий должно основываться на определённых законодательством критериях, обеспечивающих обоснованность принимаемых решений и исключающих произвольное применение правовой нормы. Между тем п. 2 ст. 38 КоЗ не раскрывает содержание требования об обоснованности заявления и не устанавливает специальных критериев, которыми местный исполнительный комитет должен руководствоваться при решении вопроса о предоставлении рассрочки либо об отказе в её предоставлении.

При анализе рассматриваемых отношений необходимо учитывать не только положения ст. 38 КоЗ, но и принятые в целях их реализации нормативные правовые акты. Так, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13 января 2023 г. № 32 «О мерах по реализации Закона Республики Беларусь от 18 июля 2022 г. № 195-З «Об изменении кодексов» утверждено Положение о порядке и условиях внесения платы за земельные участки, предоставляемые в частную собственность, или платы за право аренды земельных участков в случае предоставления рассрочки [2]. Принятие указанного Положения свидетельствует о нормативной конкретизации механизма исполнения денежных обязательств при предоставлении рассрочки. Вместе с тем следует разграничивать правовое регулирование порядка внесения платы после принятия решения о предоставлении рассрочки и установление материально-правовых критериев принятия самого решения. Наличие специального регулирования не устраняет необходимости проверки того, насколько определённо закреплены обстоятельства, которыми должны руководствоваться местные исполнительные комитеты при оценке обоснованности заявления в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 38 КоЗ. Именно определённость таких критериев имеет существенное значение для обеспечения единообразного применения соответствующей нормы и ограничения риска произвольного осуществления административного усмотрения.

На данную проблему обращает внимание Г.В. Красуцкий, отмечающий коррупциогенный характер правового регулирования, при котором в сопоставимых обстоятельствах уполномоченное должностное лицо вправе принять различные решения о предоставлении рассрочки [3, с. 126]. Как указывает Н.В. Александрова, к недостаткам законодательства, способствующим возникновению коррупциогенных факторов, относятся, в частности, пробельность правового регулирования, противоречивость и недостаточная определённость нормативных предписаний [4, с. 23]. Применительно к рассматриваемым отношениям отсутствие нормативно закреплённых критериев оценки обоснованности заявления способно создавать условия для неодинакового применения п. 2 ст. 38 КоЗ.

В научной литературе предлагаются отдельные способы устранения указанной неопределённости. Так, Г.В. Красуцкий считает необходимым учитывать при рассмотрении заявления документы, подтверждающие семейное и имущественное положение лица, которому предоставляется земельный участок, а также членов его семьи и иные заслуживающие внимания обстоятельства [5, с. 51]. Данная позиция заслуживает поддержки, поскольку позволяет связать решение о предоставлении рассрочки с объективными характеристиками положения заявителя. Вместе с тем представляется, что закрепление соответствующих критериев должно учитывать различия между гражданами и юридическими лицами, а также назначение рассрочки как правового механизма, способствующего приобретению земельных участков.

В отношении граждан обоснованность заявления может определяться с учётом их имущественного положения, уровня доходов, наличия обязательных расходов и иных документально подтверждённых обстоятельств, влияющих на возможность единовременного внесения платы за земельный участок. При этом необходимость рассрочки не должна оцениваться исключительно по формальному признаку отсутствия достаточной суммы денежных средств, поскольку заявитель может обладать определённым имуществом, реализация которого для единовременной оплаты земельного участка повлечёт несоразмерные неблагоприятные последствия для его имущественного положения.

В отношении негосударственных юридических лиц Республики Беларусь применение аналогичного подхода требует определённой корректировки. Рассрочка может выступать не только способом преодоления недостаточности денежных средств, но и инструментом распределения финансовой нагрузки при осуществлении хозяйственной деятельности. В связи с этим при рассмотрении заявлений юридических лиц представляется целесообразным учитывать их финансовое состояние, предполагаемое использование земельного участка, наличие инвестиционных обязательств, а также возможность исполнения обязанности по внесению платы в течение запрашиваемого периода рассрочки.

При этом следует разграничивать обстоятельства, характеризующие обоснованность обращения за рассрочкой, и условия, необходимые для её предоставления. Например, наличие у заявителя права на приобретение земельного участка в частную собственность и соответствие его требованиям п. 2 ст. 38 КоЗ относятся прежде всего к предусмотренным законодательством условиям применения соответствующей нормы. В свою очередь имущественное положение гражданина, финансовое состояние юридического лица и характер предполагаемого использования земельного участка могут рассматриваться в качестве обстоятельств, подлежащих оценке при принятии решения о предоставлении рассрочки.

Представляется целесообразным дополнить п. 2 ст. 38 КоЗ положением, предусматривающим необходимость оценки документально подтверждённых обстоятельств, характеризующих финансовые возможности заявителя, цель приобретения земельного участка и предполагаемые условия исполнения обязательства по внесению платы. При этом перечень соответствующих обстоятельств должен иметь достаточно определённый характер, чтобы исключить возможность произвольного толкования, но одновременно обеспечивать учёт индивидуальных особенностей конкретного обращения.

Наряду с установлением критериев обоснованности заявления необходимо определить основания отказа в предоставлении рассрочки. Представляется возможным разграничить их на формальные и содержательные.

К формальным основаниям могут относиться нарушения установленных требований к заявлению и прилагаемым документам, препятствующие рассмотрению обращения по существу. Вместе с тем такие нарушения, как неполнота представленных сведений или несоблюдение отдельных требований к оформлению документов, не во всех случаях должны влечь окончательный отказ. При наличии возможности устранения соответствующих недостатков заявителю целесообразно предоставлять такую возможность в порядке, предусмотренном законодательством об административных процедурах.

Содержательные основания отказа должны быть связаны с несоблюдением предусмотренных законодательством условий предоставления рассрочки либо с обстоятельствами, объективно свидетельствующими об отсутствии оснований для её предоставления. В частности, значение могут иметь несоответствие заявителя требованиям закона, отсутствие необходимых правовых предпосылок предоставления земельного участка в частную собственность, а также установленные на основании представленных документов обстоятельства, препятствующие исполнению обязательств по рассрочке.

Особого внимания требует недопустимость закрепления чрезмерно широких оценочных оснований отказа, предполагающих установление субъективных намерений заявителя. Введение подобных критериев без определения способов их объективной проверки способно воспроизвести ту же правовую неопределённость, на устранение которой направлено совершенствование законодательства.

Таким образом, нормативное закрепление критериев рассмотрения заявлений и оснований отказа позволит конкретизировать пределы административного усмотрения местных исполнительных комитетов. При этом представляется важным обеспечить не механическое ограничение дискреционных полномочий, а их реализацию на основе проверяемых обстоятельств с обязательным изложением мотивов принятого решения. Такой подход будет способствовать повышению прозрачности административных процедур, единообразию правоприменительной практики и защите прав заявителей.

Другой проблемой правового регулирования является дифференциация сроков предоставления рассрочки в зависимости от целей приобретения земельного участка. Так, п. 2 ст. 38 КоЗ предусматривает возможность предоставления рассрочки на срок не более двух лет, тогда как непосредственно в п. 1 указанной статьи аналогичное ограничение не закреплено. Следовательно, законодатель использует различные подходы к определению продолжительности рассрочки в зависимости от оснований приобретения земельного участка в частную собственность.

Дифференциация правовых режимов сама по себе является допустимым способом законодательного регулирования. Установление различных сроков может быть обусловлено характером использования земельного участка, необходимостью осуществления строительных работ, объёмом предполагаемых финансовых затрат и иными объективными обстоятельствами. Вместе с тем применение такого подхода требует последовательного нормативного обоснования, позволяющего установить причины различий и обеспечить их соразмерность целям правового регулирования.

В рассматриваемом случае возникает вопрос об обоснованности установления именно двухлетнего предельного срока для ситуаций, предусмотренных п. 2 ст. 38 КоЗ. Указанная норма охватывает различные случаи предоставления земельных участков, которые могут существенно отличаться по своему экономическому назначению и объёму необходимых затрат. При этом единый предельный срок не позволяет учитывать особенности отдельных ситуаций посредством предоставления рассрочки на более продолжительный период даже при наличии объективной потребности заявителя.

Необходимо отметить, что ограничение продолжительности рассрочки двумя годами не обязательно является несоразмерным. Законодатель вправе устанавливать более короткие сроки исполнения денежных обязательств с учётом необходимости своевременного поступления средств в соответствующие бюджеты и особенностей предоставления земельных участков. Однако для оценки обоснованности такого ограничения требуется учитывать не только публичный интерес в обеспечении поступления платежей, но и фактические возможности приобретателей земельных участков исполнить соответствующее обязательство.

Определённый интерес в данном контексте представляет решение Берестовицкого районного исполнительного комитета от 25 июля 2014 г. № 318, предусматривавшее различные условия внесения платы в зависимости от оснований предоставления земельного участка. В частности, для отдельных случаев предоставления рассрочки на срок до двух лет первоначальный взнос составлял 70 % платы, тогда как при предоставлении рассрочки на срок до пяти лет – 50 % [6]. Приведённый пример характеризует ранее применявшийся подход к дифференциации условий рассрочки и показывает, что различия могут затрагивать не только продолжительность её предоставления, но и размер первоначального платежа. Вместе с тем с учётом даты принятия указанного решения его положения следует рассматривать в историко-правовом аспекте, не отождествляя с действующим правовым регулированием.

О возможности использования иных подходов к определению продолжительности рассрочки свидетельствуют и материалы нормотворческой деятельности. Так, в опубликованном в 2020 году проекте нормативного правового акта, посвящённого совершенствованию земельных отношений, рассматривалось предоставление рассрочки на срок до восьми лет [7]. Несмотря на то, что соответствующее проектное положение не может рассматриваться в качестве действующей правовой нормы, его наличие подтверждает возможность обсуждения более гибких моделей определения срока рассрочки.

Представляется, что совершенствование правового регулирования в рассматриваемой части может осуществляться по двум направлениям. Первое предполагает установление единого предельного срока рассрочки для различных случаев предоставления земельных участков в частную собственность с возможностью определения конкретной продолжительности в зависимости от обстоятельств обращения. Второе заключается в сохранении дифференциации правовых режимов при одновременной конкретизации критериев, которые должны учитываться при определении срока рассрочки.

Второй подход представляется более предпочтительным, поскольку позволяет сохранить различия, обусловленные особенностями приобретения и использования земельных участков, не отказываясь от необходимости законодательного ограничения продолжительности рассрочки. При этом к обстоятельствам, имеющим значение для определения конкретного срока, могут относиться цель приобретения земельного участка, размер подлежащей внесению платы, финансовое положение заявителя и предполагаемая возможность исполнения денежного обязательства.

Вместе с тем закрепление таких критериев не должно приводить к чрезмерному усложнению административной процедуры. Их применение целесообразно организовать таким образом, чтобы местный исполнительный комитет принимал решение на основании необходимых и объективно проверяемых сведений, а продолжительность предоставляемой рассрочки определялась с учётом соразмерности интересов приобретателя земельного участка и публичных интересов.

Таким образом, совершенствование правового регулирования сроков предоставления рассрочки должно быть направлено не столько на механическое увеличение их продолжительности, сколько на формирование более последовательной и юридически определённой модели их установления. Такая модель позволит учитывать разнообразие обстоятельств приобретения земельных участков и одновременно обеспечивать предсказуемость решений местных исполнительных комитетов.

Проведённое исследование позволяет выделить две основные проблемы правового регулирования рассрочки внесения платы за земельные участки, предоставляемые в частную собственность: недостаточную определённость критериев рассмотрения заявлений о предоставлении рассрочки и оснований отказа в её предоставлении, а также необходимость более последовательного обоснования дифференциации сроков рассрочки в зависимости от целей приобретения земельных участков.

Для решения первой проблемы предлагается конкретизировать п. 2 ст. 38 КоЗ посредством нормативного закрепления обстоятельств, подлежащих учёту при рассмотрении заявлений о предоставлении рассрочки, с разграничением особенностей оценки заявлений граждан и негосударственных юридических лиц. Одновременно представляется необходимым определить основания отказа в предоставлении рассрочки, исключив возможность принятия решений на основе недостаточно определённых оценочных категорий.

В целях совершенствования регулирования сроков рассрочки предлагается сохранить дифференциацию условий её предоставления, предусмотрев возможность более гибкого определения продолжительности рассрочки на основании объективных критериев. При этом изменение установленного законодательством предельного срока должно сопровождаться оценкой как интересов приобретателей земельных участков, так и необходимости своевременного поступления платежей.

Реализация указанных предложений будет способствовать повышению правовой определённости, сокращению рисков произвольного осуществления дискреционных полномочий и формированию более последовательного механизма предоставления рассрочки внесения платы за земельные участки, предоставляемые в частную собственность.