Государственный контроль в сфере местного самоуправления

На сегодняшний день, в связи с развитием совершенно новой структуры местного самоуправления, особую значимость приобретают вопросы, связанные с организацией контроля за работой должностных лиц и органов местного самоуправления.

Управление, власть и демократия не могут быть хоть сколько-нибудь эффективными без контроля. Также, не будет эффективным без контроля и местное самоуправление. Данные принципы необходимо привести в гармонию, они должны быть в диалектической взаимосвязи.

Сами по себе муниципальные правовые акты и законы, насколько бы они эффективными ни были, не способны гарантировать надлежащее и точное их исполнение.

Осуществление внешнего контроля за работой органов и должностных лиц местного самоуправления в пределах системы публичного управления закреплено за органами государственной власти. 

Пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации [2] определены основы разграничения компетенции и предметов ведения между органами местного самоуправления и государством. Согласно указанной статье органы местного самоуправления могут быть наделены определенными полномочиями с передачей им финансовых и материальных средств, которые необходимы для их реализации. Осуществление полномочий является подконтрольным государство. Иными словами: в данной конституционно-правовой норме закреплена обязанность государственных органов выполнять контроль за реализацией полномочий, которые были переданы местным органам самоуправления.

Параллельно с этим необходимо учитывать, что существуют ограничения в сфере контроля за работой местного самоуправления. Указанные ограничения сформулированы в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 г. [1]:

1. Любой контроль, осуществляемый за деятельностью органов местного самоуправления, может реализовываться только в случаях и в порядке, которые предусмотрены данным законом или Конституцией;
2. Любой контроль, осуществляемый за работой органов местного самоуправления, зачастую призван решать задачи, связанные с обеспечением соблюдения конституционных принципов и законности. И, тем не менее, контроль может быть представлен также контролем за целесообразностью, который реализуется вышестоящими властными органами относительно задач, решение которых возложено на органы местного самоуправления;
3. Любой контроль, осуществляемый за работой органов самоуправления, необходимо реализовывать, основываясь на соблюдении соразмерности между уровнем вмешательства контролирующих органов и значимостью интересов, которые ему предстоит защищать.

В Российской Федерации вышеуказанные принципы представляют фундамент федерального законодательства в данной области. Прежде всего, регулирование контроля реализуется федеральными законами или Конституцией. Далее, контролю подлежит лишь соблюдение принципа законности в работе местного самоуправления. В-третьих, уровень вмешательства должен быть соразмерен публичным интересам, которые вышестоящие органы защищают.

Согласно ст. 19 ФЗ от 6.10.2003 г № 131-Ф3 [3] конкретные формы и порядок контроля за деятельностью органов местного самоуправления  устанавливаются как законами субъектов Федерации, так и федеральными законами о передаче полномочий.

На сегодняшний день главной проблемой государственного контроля в сфере местного самоуправления является отсутствие системы качественного функционирования субъектов контроля. Органы, осуществляющие контроль, выстраивают свою работу, основываясь на более чем 250 НПА, которые связаны с вопросами контроля. Огромное количество субъектов, подлежащих контролю, отсутствие согласованности в их действиях, никоим образом не способствует эффективности деятельности государственных органов по осуществлению контроля в сфере местного самоуправления. Более того, это только мешает адекватной работе контролируемых органов местного самоуправления. Всё это отрицательным образом сказывается на деятельности в первую очередь местного самоуправления. Осуществление контроля должно быть нацелено не только на соблюдение законности, но и на рациональность и целесообразность принимаемых решений и действий.

Также существует проблема общей недостаточности субъектов, которые реализуют контрольные полномочия в сфере местного самоуправления. 

Обратимся к опыту зарубежных стран, где независимо от какой-либо формулы организации публичной власти на местах доминирует позиция, которая связывает самоуправление с государством. Проанализируем одну из моделей местного самоуправления в контексте проблемы осуществления государственного контроля в сфере местного самоуправления.

Согласно англосаксонской системе, на местах присутствуют сельские сходы и выборные органы общей компетенции, нет административно-территориальных единиц, носящих общий характер, которые принимают решения, связанные с местными вопросами и избранием должностных лиц. Нет соподчиненности муниципальных органов. Государственные органы не назначают чиновников местного самоуправления общей компетенции, однако это вовсе не значит, что государственный контроль полностью отсутствует.  

В Великобритании и Северной Ирландии, правомерность осуществления контроля связана с принципом общего права, т.е. монарх выступает в качестве единственного источника власти, а министры, которые контролируют деятельность местного самоуправления – в качестве слуг «Короны». Парламентское верховенство – следующий принцип общего права, которым предопределяется нормативное регулирование в качестве формы контроля. Его реализует Правительство или Парламент путем делегированного законодательства в позитивной форме.

Именно это является сущностью «inter vires», устанавливающая границы деятельности местного самоуправления в пределах полномочий, которые им предоставляет государство.

Выход за пределы таких полномочий рассматривают в качестве нарушения законов и он является поводом для внедрения контроля в рамках закона.

Данную доктрину дополняют министерским контролем, распространяющийся на муниципально-отраслевые службы. Есть также вид контроля, который осуществляется в виде инспектирования работы местного самоуправления центральными органами, финансовый контроль за законностью расходования финансовых средств, выделенных на публичные нужды, контроль со стороны суда за соблюдением вышеуказанной доктрины. Суд имеет право истолковывать акты местного самоуправления, объявлять их ничтожными, незаконными, отменять их действие. 

Осуществление контроля над местным управлением центральными властями способствует росту эффективности работы местного управления, стандартизации услуг, которые оказывают местные власти, защите граждан от злоупотребления власти со стороны местных органов, содействует осуществлению национального политического курса в сфере общего планирования, экономики и финансов.

В результате данного анализа можно говорить о том, что в Англии активно используется институт контроля, что местные и центральные правительства имеют в качестве своей общей цели обеспечение общественного благосостояния.

Таким образом, учет анализируемого опыта будет полезным при дальнейшей разработке соответствующего законодательства РФ по вопросам, которые связаны с контролем органов местного самоуправления.

Следующей проблемой, связанной с осуществлением контроля, является отсутствие возможности использования мер государственного принуждения вплоть до юридической ответственности. Поэтому органы местного самоуправления вынуждены материалы о выявленных нарушениях передавать соответствующим органам государственной власти для принятия мер воздействия. Это не всегда позволяет оперативно реагировать на нарушения законодательства.

Если тот или иной вид государственного контроля имеет нормативное основание, то органы местного самоуправления обязаны принять административный регламент по порядку его осуществления. Непринятие таких регламентов влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления контроля, а соответственно, и нарушение прав подконтрольных субъектов и ненадлежащее исполнение функций органами местного самоуправления.

Разработка и принятие административных регламентов на территории субъектов РФ осложняется тем, что часто законодательство устанавливающие нормативные основания для осуществления того и или иного вида контроля не даёт ответа на ряд вопросов (предмет проверки, подконтрольный субъект и др.), имеющих принципиальное разрешение для определения сущности проверки. 

Кроме того, в административных регламентах органов местного самоуправления субъектов Федерации.

1. реализация контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти представлена в форме государственной услуги, а не государственной функции, а в качестве нормативной основы разработки административного регламента указывается Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
2. отсутствие норм, устанавливающих права и обязанности проверяемых лиц;
3. отсутствует чёткое разделение по административным процедурам;
4. не установлен порядок взаимодействия с органами Прокуратуры;
5. отсутствие чётко прописанной процедуры запроса документов у подконтрольного субъекта при проведении документарной проверки;
6. отсутствие чётко прописанных действий должностных лиц, осуществляющих выездную проверку.

Указанные ошибки – результат проблем нормативно-правового регулирования всей контрольно-надзорной деятельности. Эти проблемы часто приводят к негативной практике, так как ставят результаты проверки в зависимость от субъективного представления должностных лиц органов местного самоуправления о пределах проверки обязательных требований. В этих условиях говорить о высокой эффективности муниципального контроля вряд ли возможно.

Сегодня Россия стоит на пороге очередного этапа реформирования контрольно-надзорной деятельности. Это обусловлено потребностями чёткого правового регулирования реализации контрольно-надзорными органами своих полномочий и необходимостью повышению эффективности.