Контрольно-надзорные полномочия банка России в сфере микрофинансовой деятельности

Банк России (далее-ЦБ РФ) не входит в структуру органов государственной власти. Однако он обладает полномочиями схожими с органами государственной власти. Так, его правовой статус закреплен в Конституции РФ [1],в соответствии со ст.75 которой ЦБ РФ обладает исключительным правом на осуществление эмиссии, а также в его функции входит защита и обеспечение устойчивости рубля. Следует отметить, что вышеназванные полномочия Банк России реализует самостоятельно и независимо от других органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, так как их осуществление предполагает применение мер государственного принуждения.

В связи с этим, важно отметить, что в науке конституционное положение относительно ЦБ РФ порой подвергается критике, а основной целью деятельности, помимо осуществления эмиссии и обеспечения устойчивости рубля,  называется поддержание стабильности национальной экономики или политической стабильности в стране [2]. Вопросы, связанные с функционированием Центрального банка Российской Федерации, призванного выполнять важнейшие функции в области финансовой деятельности государства, а также основы государственного и муниципального финансового контроля в своих работах освещала Н.И. Химичева [3].

Последними изменениями в полномочиях ЦБ РФ стало дополнение целей его деятельности (защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы) новыми, а именно: развитие и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Соответственно, для реализации новых целей Банк России был наделен новыми полномочиями по осуществлению регулирования, контроля и надзора за деятельностью некредитных финансовых организаций;   осуществлению регулирования, контроля и надзора в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах [4].

Согласно ст. 41 ФЗ «О банках и банковской деятельности»  и ст. 56 ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»: ЦБ осуществляет надзор и контроль за деятельностью кредитной организации и за финансовым рынком. ЦБ РФ является специализированным органом, осуществляющим контроль и надзор за банковской деятельностью. При этом следует помнить, что определенными контрольными полномочиями в отношении кредитных организаций располагают и другие органы – например, Министерство РФ по антимонопольной политике в части соблюдения положений антимонопольного законодательства при реорганизации кредитных организаций, приобретения акций (долей участия) кредитных организаций; Росфинмониторинг в части деятельности, направленной на противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Однако функции этих органов не являются собственно «банковско-надзорными» - в рамках своей компетенции они осуществляют эти функции по отношению ко всем организациям, в том числе и кредитным [5] Банк России обладает исключительными контрольными и надзорными полномочиями, отнесенными к его компетенции как особого публичного органа в сфере деятельности микрофинансовых организаций. Система контроля и административно-правового регулирования ЦБ РФ подверглась значительной реорганизации  с момента введения института саморегулирования в сфере микрофинансовой деятельности [6] и установления обязательного вступления микрофинансовых и микрокредитных организаций в члены саморегулируемых. ЦБ РФ осуществляет контроль за соблюдением микрофинансовыми организациями экономических нормативов в соответствии с п. 5.4. ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», в чем и выражаются  прямые формы контроля Банка России [7].

Одной из дискуссионных теоретико-правовых проблем является соотношение таких правовых категорий, как «контроль» и «надзор»; это объясняется тем, что нет сформулированных методов их разграничения на законодательном уровне.

Некоторые ученые, например, Беляев В.П. используют понятия «контроль» и «надзор» как взаимозаменяемые, следовательно, в данном случае не усматривается каких-либо различий между ними. Другие же утверждают, что контрольные полномочия по отношению к надзорным представляются более широкими, включающими в себя управление внутрихозяйственной деятельностью подконтрольных объектов, а  реализация надзорных функций происходит только путем опосредованного влияния на поднадзорного субъекта [8]. 

В ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» и ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», перечисляя полномочия ЦБ РФ, касающиеся деятельности этих организаций, разделяет такие категории, как «контроль» и «надзор». В п.5.4 ч.4 ст.14 базового закона о микрофинансовой деятельности говорится об осуществлении контроля, однако о надзорных полномочиях ЦБ РФ говорится в ч.2 ст.14 того же закона, где указывается на необходимость соблюдения подобными организациями требований законодательства.  В сфере микрофинансовой деятельности регламентированы две организационно-правовые формы проведения контроля (камеральные и выездные проверки) в ведомственных правовых актах ЦБ РФ [9]. Данные проверки могут осуществляться должностными лицами ЦБ РФ или же могут быть проведены аудиторскими организациями по инициативе Банка России [10].

Выше изложенными  ФЗ и ведомственными актами предусмотрена возможность проведения проверок только по инициативе ЦБ РФ, и в случаях, когда они проводятся аудиторскими организациями по поручению Банка России. Однако в данных нормативных правовых актах не установлены основания проведения контроля. Возможность проведения проверок по заявлениям должностных лиц, граждан и организаций также предусмотрена в сфере микрофинансовой деятельности. Служба по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров при ЦБ РФ существует именно с этой целью.

Помимо принятия определенных норм и правил властные полномочия Банка России в сфере нормативного регулирования включают обеспечение контроля за их исполнением. Таким образом, ЦБ РФ обязан осуществлять контроль не только за соблюдением микрофинансовыми организациями установленных им экономических нормативов, но обеспечивать контроль и в иных сферах нормативного-правового регулирования, отнесенных к ведению Банка России. Неисполнение или ненадлежащее исполнение микрокредитными и микрофинансовыми организациями и саморегулируемыми организациями установленных требований влечет за собой опосредованное публичное санкционирование, а именно инициацию Банком России процедуры привлечения нарушителя к административной ответственности, либо непосредственное применение Банком России санкций, установленных ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» .

Отметим, что виды санкций, применяемых к микрофинансовым, микрокредитным организациям и к саморегулируемым организациям, также как и устанавливаемые ими правоограничения имеют определенное сходство. Публичные санкции, применяемые к указанным организациям, предусматривают частичное или полное прекращение юридических правомочий саморегулируемых организаций и микрофинансовых организаций. Так, в случаях, перечисленных в п. 1- 6 ч. 1.1. ст. 7 базового закона о микрофинансовой деятельности, санкции Банка России не только устанавливают частичные имущественные обременения, но и влекут полное прекращение статуса микрофинансовых и микрокредитных компаний. Подводя итог, хотелось бы отметить необходимость законодательного закрепления разграничения понятий финансовый контроль и финансовый надзор, а также закрепить в ведомственных правовых актах Банка России основания проведения выездных и камеральных проверок микрофнансовых организаций.. В отношении контроля (надзора) ЦБ РФ за деятельностью микрофинансовых и микрокредитных организаций ключевым моментом является то, что ЦБ РФ контролирует не только соблюдение ими экономических нормативов, но и другие сферы их деятельности.