Реформа местного управления и самоуправления в России во второй половине XVIII века

Одним из основных вопросов государственно-правовой реформы являются коренные изменения в области местного управления и самоуправления.

В эпоху коренных ломок нередко обращаются к опыту прошлого, чтобы избежать ошибок. В связи с этим интересен взгляд на опыт местного самоуправления в России. Наиболее хорошо изученной является история местного самоуправления в России второй половины 19 - начала 20 в.в. (городское и земское самоуправление). Что касается предшествующего периода, то он изучен в значительно меньшей степени. Считаю, что в этой связи необходимо обратиться к реформе местного самоуправления и самоуправления Екатерины Ⅱ 1775-1785г.г.

Следует отметить, что в характеристике реформы 1775г. Особое место отводилось провозглашаемому этой реформы принципу «разделения властей», в котором усматривалось влияние идей французских представителей. Между тем, в отличие от провозглашенного Ш.Монтескье разделения трех властей (законодательной, исполнительной и судебной) учреждения 1775г.  декларировали лишь отделение суда от администрации и полиции. Это создание внешне обособленных от администрации и полиции органов суда было формальным, оно не устранило прямой зависимости суда от наместников, губернаторов, органов полиции.

Время от смерти Петра Ⅰ до воцарения Екатерины Ⅱ, обильное внешними драматическими событиями, было не менее богато работой скрытых социальных сил, подготовлявшей переход всего общественного строя на иные основания.

Два жизненных процесса обрисовываются особенно ярко в течении 30х - 70х г.г. ⅩⅤⅢ в.:

• землевладельческое дворянство все более утрачивает характер служивого сословия и освобождаясь из-под лямки обязательной службы, оседает по своим деревенским усадьбам, входит во вкус хозяйствования и все сознательнее начинает стремиться к руководящей роли в местном управлении;
• указанные десятилетия следует признать периодом последовательного развития городской промышленности и торговли и связанного с этим развитием роста городского торгово-промышленного сословия.

В то время, как в уездной жизни все более заметный тон начали задавать общество дворян-земледельцев, в городе формировалась прослойка купцов-капиталистов и их влияние понемногу выдвигало русский город из той малозаметной роли, которую он играл до сих пор.

Сложная система местных органов государства, созданная при Петре Ⅰ, была разрушена после его смерти. К началу правления Екатерины Ⅱ на местах, по существу, сохранились лишь губернаторы и воеводы. Поэтому Екатерина2 не столько реформировала, сколько создавала вновь систему местных органов, в особенности судебных.

Развитие производственных сил и усиление классового антагонизма во второй половине ⅩⅤⅢ в. в России усложняли задачи феодально-крепостнического государства и на местах. Местный аппарат в лице губернатора, воевод, полицмейстеров и их канцелярий не справлялся с возраставшим потоком распоряжений Сената, коллегий, контор и других вышестоящих учреждений. Волокита и злоупотребление местных властей порождали жалобы и недовольство всех классов населения.

Усиление феодальной эксплуатации, помещичьего произвола и налогового гнета привело крепостническое государство к острому политическому кризису - к Крестьянской войне под управлением Е.И.Пугачева в 1773-1775г.г. Она потрясла монархию, показала слабость местной администрации обширнейших губерний и провинций в осуществлении карательной функции государства, ускорила проведение административных реформ.

Расправившись с народным движением с помощью армии, правительство в 1775г. провело большую реформу местного управления и суда.

Ядром екатерининской реформы стало издание первого в истории русского права крупного акта, специально посвященного местному управлению. Учреждений для управления губерний Всероссийской империи, которым императрица очень гордилась. Петровские законы о реформе местных органов были значительно скромнее. В учреждениях дана подробная регламентация всей системы местных органов управления и суда, их компетенции и деятельности.

В учреждениях сначала рассматриваются дворянские, затем городские, крестьянские и, наконец, всесословные органы.

Характерной чертой закона является попытка отделить суд от администрации. То, что в законодательстве Петра Ⅰ только намечалось, а после него было упразднено, здесь уже приобретает зримые черты, хотя и не доведено до конца.

Ярко выступает в учреждениях сословность всей государственной машины и особенно ее местных органов. Всесторонне подчеркиваются при этом и гарантируются права дворянства.

Для судебных мест характерны коллегиальность, привлечение в определенных пределах населения и довольно широко применяемая выборность.

7 ноября 1775 г. Учреждения о губерниях (28 глав) были утверждены и через день объявлены в Сенате генерал-прокурором одновременно с запиской Екатерины Ⅱ о порядке их применения. Учреждения-первое и важнейшее звено в цепи реформ местного управления, проведённых Екатериной Ⅱ. В след за ними на протяжении десятилетия были изданы и другие крупные законы.

За 1780-1782г.г. было издано 7 законодательных актов по местному финансовому управлению, и среди них «Наставление для казённых палат».

Крупной вехой было утверждение 8 апреля 1782 г. устава благочиния или полицейского», определявшего устройство полицейского аппарата городов.

Логическим продолжением линии, намеченной в Учреждениях, значительно повысившим роль дворянства как в административных, так и судебных органах и положившим начало корпоративной дворянской организации в губернском масштабе, явилась опубликованная в 1785 г. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства».

Следующей была грамота от 21 апреля 1785г. на права и выгоды городам Российской империи. Это важный законодательный акт, в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления.

Реформа 1775г. провела разукрупнение губерний, их число увеличилось более чем вдвое. К концу правления Екатерины Ⅱ насчитывалось 50 губерний. Каждая губерния подразделялась на уезды, промежуточная территориальная единица-провинция была ликвидирована.

Была проведена значительная децентрализация местного управления, т.е. расширение распорядительных и исполнительных прав местных чиновников и учреждений; им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений.

Все учреждения и должностные лица, созданные местной реформой 1775г., можно подразделить на 3 основные группы: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные. Все они располагались на двух уровнях: губернском и уездном.

Административно-полицейская власть была представлена в губерниях: губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде - земским исправником(капитаном), нижним земским судом и городничим.

Города были выделены в особые административные единицы. Во главе обычного города стоял городничий или комендант, а во главе каждой из столиц - обер-полицмейстер. Эти чиновники обладали только административными функциями. Судебные функции в городах осуществляли городской магистрат или ратуша, и словесный суд, разбиравший торговые дела.

Финансово-хозяйственные функции обособились ведении особой группы учреждений: казенной палаты в губерниях и казаначейства в уезде.

Екатерина Ⅱ хотела достигнуть отделения суда от администрации, придав, вместе с тем, суду сословно-выборный местный характер, но цель не была достигнута. Влияние местной администрации, губернатора и губернского правления, парализовало независимость суда.

Реформа 1775г. создала целую систему местных судов: общесословные (палата уголовного и палата гражданского суда), суды специального назначения (совестный и надворный), а также сословные губернские и уездные суды.

Помимо органов управления как таковых, а также судебных органов в учреждениях ХХVⅠⅠ глава и ряд статей посвящены чиновникам прокуроского надзора. Действия прокуратуры ограничивались весьма немногосложными задачами: формальным «надзором» за «законностью» действий чиновников и учреждений и чтением вновь полученных законов с соответствующим разъяснением их.

Местная реформа 1775г.  укрепила государственный аппарат абсолютной монархии в России. Разветвленный местный аппарат с привлечением в него чиновниками, избранными местными дворянами и частично городскими верхами, не только более успешно справлялся со всеми повседневными делами управления и суда, но и успешно боролся с проявлениями недовольства народных масс.

Деятельность учреждений, созданных реформой 1775г. вскрыла и их недостатки: они обходились дорого, действовали крайне медленно, коллегиальный порядок деятельности многолюдных по составу учреждений администрации, полиции и суда порождали невиданную волокиту.