Общая характеристика деятельности непостоянных членов Совета Безопасности ООН

Совет Безопасности (далее - СБ) действует от имени организации и его решения являются обязательными для всех государств-членов. СБ может создавать специальные комитеты. Его полномочия сосредоточены в двух конкретных категориях, мирном урегулировании споров и принятии принудительных мер.

Таким образом, Совет выполняет свою первоочередную задачу, поддержание международного мира и безопасности.[1]

М.Н. Шоу определяет СБ как эффективный исполнительный орган, ограниченного членства, действующий на постоянной основе. На данный орган была возложена главная миссия по поддержанию международного мира и безопасности. СБ состоит из пятнадцати членов, пять из которых являются постоянными (США, Великобритания, Россия, Китай и Франция). Эти постоянные члены, избранные на основе политики власти в 1945 году, имеют право вето. Согласно статье 27 Устава ООН прописывается процедура голосования:

«Решения Совета Безопасности по вопросам процедуры считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета. Решения Совета Безопасности по всем другим вопросам считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета, причем сторона, участвующая в споре, должна воздержаться от голосования при принятии решения на основании Главы VI и на основании пункта 3 статьи 52».[2]

Согласно мнению ряда авторов, слабый уровень дипломатической связи и отсутствие консенсуса взаимодействий государств постоянных членов СБ ООН во внешней политике представляет собой угрозу для международной безопасности, «…в настоящее время безопасность находится под угрозой не террористических группировок и миграционных потоков, а тех, кто обеспечивает поддержание мира на высшем уровне».[3]

М.Н. Шоу в своих трудах отмечает, что ООН не была создана с целью разрешить все мировые проблемы, создана с целью содействия государствам на пути их разрешения.

При создании такого органа как СБ государствами участниками ООН подразумевалась исключительная беспристрастность всех членов объединяемых единой целью, как поддержание международного мира и безопасности.[1]

Согласно положениям пунктов 1 и 4 статьи 1 Устава «Организация Объединенных Наций преследует Цели:

1.Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира.

4.Быть центром для согласования действий наций в достижении этих общих целей».

Поскольку представленные положения являются целями данной организации, соответственно, данные положения в равной степени распространяются на все органы ООН, государств-членов и являются обязательными для исполнения. На данном основании, СБ как один из важнейших органов ООН обязан осуществлять соблюдение данной цели и быть соответственно «…центром для согласования действий наций в достижении этих общих целей …».[4]

Согласно мнению О. Пашкевич, «… в СБ ООН «первую скрипку» играют постоянные члены, поскольку от их права вето зависит принятие решений. Однако, как известно, для принятия резолюции необходимо наличие еще как минимум 4 голосов непостоянных членов. Таким образом, не стоит умалять значение 2/3 мест тех, кто не обладает правом вето…».[3] Резюмируя данное высказывание мы можем заключить, что постоянными членами СБ ООН также особое внимание уделяется намерению непостоянных членов, для которых результат голосования может носить весьма многозначительный характер. В соответствии с чем, ведение международных отношений зависит только от воли и намерения государств. На данном основании мы полагаем, что принятие определённого проекта резолюции, весьма трудоемкий процесс требующий соблюдения множества нюансов.

Для определения  значимости непостоянных членов,  необходимо определить фундаментальный характер основания данной деятельности. В данной связи мы обращаемся, непосредственно к Уставу ООН. Согласно Уставу позволяется идентифицировать положение непостоянных членов, а именно: процедуру избрания, наличие критериев отбора, их функции и обязательства.

Согласно Уставу, Статья 23 пункт 1 закрепляет вышеперечисленные критерии отбора и процедуру избрания: «Генеральная Ассамблея избирает десять других Членов Организации в качестве непостоянных членов Совета Безопасности, уделяя, в особенности, должное внимание, в первую очередь, степени участия Членов Организации в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей Организации, а также справедливому географическому распределению».[2] Стоит отметить что, квалификационные требования имеют четко-выраженные, определенные рамки. Данный подход основывается из необходимости представления интересов каждого региона, поскольку представление каждого региона позволяет сформировать целостную политическую и экономическую картину в мире, для принятия взвешенных и эффективных решений.

Соответственно, положения данной статьи влечет необходимость наличия организационно-правового аспекта, что имеет свое отражение в статье 24  Устава, согласно которой  пункт первый повествует нам следующее: «Для обеспечения быстрых и эффективных действий ООН ее Члены возлагают на СБ главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, СБ действует от их имени».[2]

На основании положений приведенных статей, мы соответственно приходим к выводу, что непостоянные члены имеют равное положение с постоянными членами, за исключением права вето и выступают единым органом в представлении и обеспечении главной цели ООН, как поддержание мира и безопасности.

Далее нам необходимо рассмотреть имеющуюся практику осуществления положений статей 23 и 24 Устава, как результат представления непостоянными членами своих регионов в едином лице СБ ООН. Естественно исходя из полномочий согласно Уставу ООН, ГА имеет функцию по вынесению вопросов на всеобщее обсуждение, разрешение и передачу вопросов и предложений в СБ, как для обеспечения определенных мер, так и для получения толкования. Наше внимание будет сконцентрировано на процедуре голосования и анализе полученного результата.

1.  Палестинский вопрос

Исследуя резолюцию № 1860 (2009) (S/PV.7360, S/PV.7354), по Палестинскому вопросу, нами были рассмотрены заседания СБ ООН, где мы могли наблюдать всю сложность ситуации по сохранению статуса-кво на период 2015 года. Постоянные столкновения сторон постепенно накаляют и без того неустойчивую ситуацию.

Наглядным примером может выступать заседание СБ ООН S/PV.7360 от 15 января 2015 года, где сообщается следующее: « … механизм восстановления Газы является временным и не отменяет необходимости ликвидации всех запретов в отношении Газы, как отмечается в резолюции 1860 (2009). Хотя этот механизм уже начал оказывать жителям Газы остро необходимую помощь, его функционирование все больше и больше затрудняется неспособностью решить критически важные вопросы … ».[5]

Соответственно, мы столкнулись с двумя положениями:

1. по данному кейсу приняты резолюции для урегулирования конфликта;

2. принятая резолюция реализуется, но имеются значительные препятствия.

Реализация резолюций и вынесение их на обсуждение наглядно показывает нам, что СБ ООН проводит активные мероприятия по урегулированию данного вопроса, а наличие определённых проблем демонстрирует необходимость продолжения подобной работы и принятия соответствующих мер.

Тем не менее, должное внимание должно быть отведено результативности подобной реализации резолюций. В рамках резолюции 1850 (2008) СБ приветствует договоренность сторон, достигнутую на конференции в Аннаполисе от 9 ноября 2008 года, о проведении переговоров и формирования «дорожной карты» на пути урегулирования данного вопроса.

Тем не менее, в рамках резолюции 1860 (2009) СБ ссылаясь на ранее принятые резолюции 242 (1967), 338 (1973), 1397 (2002), 1515 (2003) и 1850 (2008) констатирует, что ранее достигнутая договоренность не исполнена  в полном объеме, более того наблюдается обострение ситуации, посредством срывов сторонами поставок по оказанию гуманитарной помощи. На данном основании СБ были заявлены следующие положения:

«1. подчеркивается неотложный характер и требует немедленного, устойчивого и соблюдаемого всеми сторонами прекращения огня, ведущего к полному выводу израильских сил из Газы;

2. требуется обеспечить беспрепятственную доставку и распределение на всей территории Газы гуманитарной помощи, включая продовольствие, топливо и медицинскую помощь;

10. СБ постановляет продолжать заниматься этим вопросом».[5]

В рамках принятой резолюции 2334 (2016) СБ:

«2. вновь требует, чтобы Израиль немедленно и полностью прекратил всю поселенческую деятельность на оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим, и полностью выполнял все свои юридические обязательства в этом отношении;

3. подчеркивает, что он не будет признавать никаких изменений линий, существовавших по состоянию на 4 июня 1967 года, в том числе в отношении Иерусалима, за исключением тех из них, которые согласованы сторонами путем переговоров».[5]

Согласно официальным данным ООН за прошедшие 18 лет США воспользовалось правом вето 10 в рамках урегулирования Палестинского вопроса для блокировки проектов: S/2017/1060, S/2011/24, S/2006/878, S/2006/508, S/2004/783, S/2004/240, S/2003/980, S/2003/891, S/2002/1385, S/2001/1199, S/2001/270. Данное обстоятельство дел позволяет нам констатировать факт, что подобная блокировка проектов стимулирует затяжной характер урегулирования данного вопроса. Только две ранее озвученные резолюции с семилетним промежутком выступают явным подтверждением приведенных доводов. Необходимо обратить должное внимание, что текст резолюции 2334 (2016) не содержит положений о выведении войск Израиля, что по нашему мнению являлось залогом отсутствия применения вето со стороны США.[6]

Необходимо отметить особенность реагирования непостоянных членов СБ, в рамках данного вопроса, усилиями которых данная проблема систематически выносится на обсуждение СБ.

2.  Позиция Казахстана по Сирийскому вопросу.

В качестве примера нами может быть приведено заявление позиции Республики Казахстан, касательно гуманитарной ситуации в Сирии. Согласно официальной информации экстренного заседания СБ ООН по от 22.02.2018 года, представителем Казахстанской делегации был осуществлен призыв государств к исполнению приняты на себя обязательств государствами членами ООН в рамках Сирийского вопроса. «…ни одно из соглашений, достигнутых в Астане, не должно оставаться на бумаге, а должно строго выполняться. Также было заявлено о необходимости вовлеченным и заинтересованным сторонам объединить усилия для прекращения военных действий по всей территории Сирии, чтобы позволить предоставление гуманитарной помощи и проведение медицинской эвакуации раненых в соответствии с международным правом. Кроме того, Казахстан высказался за важность достижения консенсуса и скорейшее принятие резолюции СБ ООН о прекращении военных действий в Сирии, которая в настоящее время рассматривается членами Совета… ».[7]

В качестве результата мы имеем резолюцию 2401 (2018), принятую СБ на его 8188-м заседании от 24 февраля 2018 года. Данный пример является ярчайшим показателем подтверждающим ранее приведенные нами доводы касательно потенциала непостоянных членов СБ ООН. Посредством чего, мы можем наблюдать достижение определенного прогресса в переговорном процессе сторон по Сирийскому вопросу.[8]

Согласно мнению автора A. Rodiles положения статьей 108 и 109 Устава ООН наделяют постоянных членов СБ полномочиями блокировать любую значительную реформу СБ и любого из основных органов ООН. Подобный объем полномочий может оказать негативные последствия в будущем. Балансом в данном случае выступают государства члены ГА, составляющие потенциал будущих непостоянных членов СБ, способных оказать значительное влияние на ООН. Роль непостоянных членов проявляется в виде призыва СБ к соблюдению верховенства права, что в свою очередь способно обеспечить единый порядок, для более эффективного регулирования, оценки и прогнозирования деятельности органа в целом.[9]

3.  Группа малых пяти или S-5

Необходимо отметить опыт неформальной группы S-5 (Группа малых пяти). Представителями данной группы выступают пять членов организации: Иордания, Лихтенштейн, Коста-Рика, Сингапур и Швейцария. Данной группой 04.04.2012 г. на заседании ГА был представлен проект резолюции по совершенствованию методов работы СБ. Мы поддерживаем инициативы группы S-5, в связи с тем, что целью данных предложений не является коренное изменение работы СБ ООН, а предусматривается поэтапное развитие посредством повышения уровня ответственности. Одними из предложений данной группы выступают следующие:

«Council should ground and motivate its decisions in international law.[10] By favoring the giving of reasons in its decisions, these proposals could contribute to building a certain kind of SC-case law, as has been suggested elsewhere.[11] The most far-reaching proposal of the S5 requires that the P5 refrain altogether from the use of the veto when this could lead “to block Council action aimed at preventing or ending genocide, war crimes and crimes against humanity”.[12] This proposal has the purpose of making the ‘responsibility to protect’».

Данной группой вносится предложение обязать членов СБ ООН обосновывать и мотивировать свои решения с токи зрения международного права, что сформирует новый порядок работы СБ ООН. Следующим предложением выступает внесение ограничений по использованию права вето. Данное ограничение предполагает воздержание постоянных членов СБ выносить вето, когда это может привести «блокированию действий Совета, направленных на предотвращение или прекращение геноцида, военных преступлений и преступлений против человечности.

Целью данных предложений выступало создание ответственности членов СБ по принимаем ими решениям.

Как нам стало известно,  в качестве результата мы имеем негативную критику со стороны постоянных членов СБ, тем не менее данные предложения имеют не малое количество сторонников при ГА ООН.

Естественно внедрение подобных нововведений возымело бы как положительные, так и отрицательные эффекты. Мы не можем отрицать, что повышенная урегулированность создаст дополнительную нагрузку на работу СБ, тем не менее посылом внесения подобных предложений служат благие намерения и цели.

4.  Вклад Федеративной Республики Бразилии.

На примере Федеративной Республики Бразилии мы можем наблюдать значительный вклад государства члена в работу всей организации, начиная с 1945 года данный член избирался в непостоянные члены СБ 10 раз. Бразилия будучи активным членом организации всегда остается преданна своим внешнеполитическим принципам: защита мира и безопасности (включая мирное разрешение споров); уважение суверенной территориальной целостности; защита мультилатерализма и международного права.[13] 

Ярким примером тому может послужить официальное признание Бразилией  палестинского государства 1 декабря 2010 года в письме, направленном президенту Палестинской национальной администрации Махмуду Аббасу. Признание Бразилии было дано на основе территориальных границ 1967 года.

Значительный вклад Бразилии отмечается в осуществлении ведущей роли по реализации  миротворческих операций, начиная с первой миротворческой миссии ООН от 1946 года по настоящее время.

Стоит отметить, что именно Бразилией была выработана концепция «ответственности за защиту», предполагаемая ответственность государств за действия оказываемые при осуществлении полномочий членов СБ, а также реализации миссий ООН.[13]

На данном основании мы можем наблюдать потенциал и эффективность работы непостоянных членов СБ ООН, поскольку именно они обладают достаточным опытом и представлением о внутренней кухне СБ и о реальных возможностях ее реформирования.