Направления совершенствования взаимодействия государственных и муниципальных органов власти с бизнес-структурами в социальной сфере в г.Москве

Учитывая долгосрочный и  комплексный характер задачи инфраструктурного развития страны, без четкого понимания существующих потребностей и  возможностей, а  также надлежащего целеполагания ее выполнение вряд ли может быть эффективным. Обеспечить эти аспекты можно только через системный подход.

При этом «системный» подход не только позволяет повысить эффективность планирования как такового, но может играть и роль коммуникационного инструмента между государством и частным сектором, востребованность которого в развитии общественной инфраструктуры неуклонно растет. Наличие понимания стратегических контуров будущего инфраструктурного развития страны и широкая доступность информации о конкретных возможностях —  залог эффективности в вопросе привлечения частных капитала и компетенций.

В России на сегодняшний день инфраструктурное планирование носит крайне фрагментарный характер. Хотя определенные элементы инфраструктурного планирования можно встретить в различных формах и на различных уровнях, — от государственных программ и стратегий экономического развития до региональных и муниципальных перечней объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений или соглашений о государственно-частном партнерстве, — все они используются разрозненно, и о какой-либо системности говорить не приходится. Учитывая остроту инфраструктурных проблем, существенный потенциал частного сектора в их решении, комплексные меры по внедрению практики инфраструктурного планирования и обеспечению ее системности могут дать существенный импульс инфраструктурному развитию России.

По состоянию на начало 2018 года в Российской Федерации реализуется около 3000 проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) [3]. При этом основной формой реализации проектов ГЧП в России являются концессии. Следует отметить, что основной сферой реализации ГЧП является коммунальная сфера (91,7% всех концессионных соглашений) – в основном водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение.

Москва занимает первое место (делит его с тремя другими регионами) по уровню развития ГЧП и установленным KPI на 2018 год, согласно рейтингу, формируемому Центром развития государственно-частного партнерства . Уровень развития ГЧП в городе является высоким, однако в первую очередь за счет применения иных форм ГЧП, нежели реализация соглашений о ГЧП: таких как аренда недвижимости с инвестиционными обязательствами, контракты жизненного цикла, долгосрочные инвестиционные контракты, концессионные соглашения. В 2013–2018 гг. в Москве был заключен ряд договоров ГЧП, включающих различные формы, преобладающими по количеству среди которых были договоры аренды недвижимости с инвестиционными обязательствами (в частности, по программам «аренды за 1 рубль»).

Рис. 1. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП:  2017-2018 гг.

Таблица 1.

Оценка инфраструктурных разрывов по отраслям [6], [4], [5]

Концессия по-прежнему остается основной формой реализации проектов ГЧП – 2 496  инфраструктурных проектов (82,5%), прошедших стадию коммерческого закрытия. Объем частных инвестиций в концессионных проектах превышает 619,0 млрд руб. Соглашения о ГЧП/МЧП используются в большей степени для реализации инфраструктурных проектов в социальной сфере (здравоохранение, образование), и на текущий момент их заключено 74, на 432,6 млрд руб. инвестиций, из них частных – 336,1 млрд руб.

На сегодняшний день наиболее распространенной формой реализации проектов ГЧП в социальной сфере является концессионное соглашение, однако гораздо больший объем инвестиций приходится на договоры аренды с инвестиционными обязательствами. Данная ситуация обусловлена тем, что договор аренды представляется более простой (с точки зрения запуска и затрат на подготовку) для инвесторов формой соглашения с публичной стороной. Такие договоры активно применяются в отношении реконструкции объектов здравоохранения, туризма и реставрации объектов культурного наследия.

Таблица 2.

Распределение проектов и частных инвестиций в заключенных проектах ГЧП социальной сферы по форме реализации [10]

Несмотря на конъюнктуру рынка, количество проектов ГЧП в социальной сфере продолжает расти: 368 проектов против 290 на конец 2016 года. Большинство проектов ГЧП реализуются в сфере здравоохранения. Немногим меньше проектов реализуется в отраслях туризма, культуры и реставрации ОКН. Проектов ГЧП в сфере физической культуры и спорта, а также социального обслуживания населения меньше, однако эксперты считают данные отрасли перспективными для привлечения частных инвестиций за счет возможности применения коммерческой модели возврата инвестиций.

Таблица 4.

Распределение проектов и частных инвестиций в реализуемых проектах ГЧП социальной сферы по отраслям [10]

В целом проекты ГЧП социальной сферы менее маржинальные, чем проекты иных сфер общественной инфраструктуры: транспортной и коммунальной. Финансирование проектов ГЧП в социальной сфере связано со значительными трудностями в связи с неоднородностью спроса, сложностью прогнозирования потребительского потока и оценки социального эффекта. Однако порядка 80% проектов ГЧП в социальной сфере предусматривают окупаемость за счет прямого сбора платы с потребителей и осуществления иной коммерческой деятельности частного партнера.

Проекты, в которых коммерческие риски разделены с публичным партнером, то есть государство гарантирует минимальную доходность, составляют порядка 10%. Остальные 9% проектов реализуются через механизм платы за доступность и, как правило, в отношении объектов дошкольного и школьного образования.

В течение 2017 года по схеме ГЧП запущены проекты по многим направлениям, в том числе федеральная концессия в сфере здравоохранения (реконструкция и оснащение Центра микрохирургии глаза инженерно-техническим оборудованием на 362 млн руб., оснащение оборудованием по оказанию медицинской помощи – на 2 млрд руб.).

В конце года в г. Москве был заключен первый офсетный контракт на поставку лекарственных препаратов, предусматривающий встречные инвестиционные обязательства поставщика-инвестора по созданию производства лекарственных средств на территории города Москвы. Победителем стало ЗАО «Биокад», предложившее выполнить контракт за 14 млрд руб., включая инвестирование в производство 3 млрд руб.

Рассмотрим основные проблемы взаимодействия органов власти и бизнес-структур в социальной сфере.

Одной из основных проблем взаимоотношений органов власти и бизнеса является существование «старых моделей взаимодействия». Внедрение новых моделей сопровождается неэффективностью последних из-за отсутствия заинтересованности властных и бизнес структур [1]

Также можно отметить отсутствие позитивных оценок сотрудничества бизнеса и органов власти. Чаще всего на лицо лишь имитация социального партнерства, псевдопартнерство.

Имеет место кризис доверия взаимодействия органов власти и  бизнес-структур. Органы власти опасаются недобросовестного отношения бизнеса к взятым на себя обязательствам, что проявляется в затягивании сроков, низком качестве услуг, перерасходе средств и т.д.

Предпринимателей беспокоют проблемы информационной закрытости органов власти, коррупции, недостаточность гарантий окупаемости вложенных инвестиций. [2]

Данные проблемы сохраняются на протяжении многих лет.

Сегодня взаимодействие бизнес-структур и органов власти носит главным образом неформальный характер, и тем самым, сохраняется неоднозначность их взаимоотношений.

Для того чтобы решить указанные проблемы  необходимо реализовать принципы экономики сотрудничества, ресурсного обмена между органами властьи и  бизнес-структурами, установить достаточно плотные связи, в  том числе в  неформальной области.

Невысокий уровень финансовой обеспеченности местных органов власти обеспечивает  необходимость поиска и использования нематериальных ресурсов для социально-экономического развития территорий [7].

Предоставление частному сектору «избыточных мощностей» местного сообщества позволяет рационализировать практики социального партнерства [8]. Городская инициатива сотрудничества «предполагает осуществление программ обмена, направленных на предоставление возможностей тем, кто нуждается в общественных объектах, таких как парковка, конференц-залы, публичные библиотеки и др.» [9].

Активная и гибкая позиция местных властей, анализ интересов и потребностей бизнес-сообщества, эффективное использование объектов муниципальной собственности являются условием реализации новых форм взаимодействия общественного и частного сектора на принципах экономики сотрудничества.

В современных российских условиях наиболее перспективной формой взаимодействия власти и бизнеса выступает экономика сотрудничества как результативный инструмент социально-экономического развития территории, поскольку она предполагает минимальный объем вложенных ресурсов (в виде площадок общественного пространства) и высокий уровень совокупной отдачи.

Использование объектов муниципальной собственности для реализации потребностей бизнеса может являться достаточно перспективной основой для взаимовыгодного сотрудничества, учитывая тот факт, что интересы малого бизнеса сегодня центрируются в  сфере услуг.

Муниципальные общественные пространства могут быть востребованы при условии их популяризации, мониторинге ключевых интересов целевых социальных групп.

Развитие партнерских отношений власти и бизнеса на основе принципов экономики сотрудничества будет способствовать накоплению капитала доверия и раскрытию кумулятивного эффекта от данного взаимодействия.