Проблемы распределения полномочий между муниципальным районом и поселением

Трансформация местного самоуправления в России началась в 2003 году с введением в нормативно-правовую базу страны 131-ФЗ. Вместе с этим с 2003 года на территории законодательно была введена так называемая двухуровневая модель местного самоуправления. Точного понятия этой модели законодательство не даёт, но, обобщив имеющиеся о ней знания, можно сказать, что она представляет из себя некий инструмент разграничения полномочий между муниципальным районом и поселениями городского и сельского типа, входящими в территорию данного района с целью рационального распределения вопросов местного значения, а также максимального приближения власти муниципальных образований к гражданам.

Сегодня двухуровневая система представляет для России особую ценность. На её счету непрерывная практика, в которой хранится весьма ценный опыт управления, реализации управленческих полномочий на уровне муниципалитетов, а также процесса взаимодействия и сотрудничества между поселениями и районами. Эта практика даёт ценную информацию о специфике реализации системы муниципального управления на территории Российской Федерации за последние 20 лет, что уже сегодня позволяет оценивать результаты муниципальной реформы, начавшейся проводиться в России в 2003-2009 годы. Данные оценки в последующем могут привести к формированию предложению по усовершенствованию и корректировке той системы муниципального управления России, какой мы видим её сегодня.

Разграничение полномочий между районом и поселением является инструментом управления, благоприятно влияющим на социальный климат в обществе. Дело в том, что данная модель позволяет создавать представительные органы и администрацию в каждом городском и сельском поселении. Данное разграничение способно приблизить органы управления к населению, что в свою очередь ведёт к оптимизации взаимоотношений типа «власть-общество». Мы имеем ввиду то, что органы власти путём обратной связи могут таким образом формировать свой положительный имидж и повышать уровень доверия к ним со стороны населения. Здесь прослеживаются некоторые принципы реальной демократии и правового режима государства. Данная тенденция имеет действительные положительные последствия для обеих сторон.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[1]  и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввёл новые виды муниципальных образований – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, что создаёт предпосылки для повсеместного перехода к двухуровневой модели местного самоуправления.

В рамках этого нововведения мы можем подтвердить всю значимость двухуровневой модели местного самоуправления, поскольку в данном контексте происходит формирование новой системы взаимодействия двух уровней муниципальной власти. Следовательно, мы можем говорить о положительной практике подобной реализации на уровне районов и поселений.

Согласно ч 4. ст. 15 ФЗ-131: органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципальных районов имеют право заключать соглашения о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения на уровень районов и за счёт межбюджетных трансфертов. [2]

Заключение соглашения передачи полномочий между районом и поселением является весьма сложным и неоднозначным процессом. В течение него вполне вероятно возникают частные проблемы, выход из которых превращается в дополнительные затраты денежных и временных ресурсов, что негативно сказывается на самом процессе передачи полномочий в системе двухуровневой модели.

Некоторыми из факторов, способными вызвать нестабильность данного процесса можно назвать некомпетентность специалистов в данной отрасли, отсутствие актуальной информации о состоянии дел в муниципальных образованиях, а также иные факторы, схожие по составу с этими.

Стоит также отметить тот факт, что соглашение о передаче осуществления полномочий сегодня является единственной официальной правовой формой передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления.

Безальтернативность в выборе способа передачи полномочий также может приводить к тому, что в течение этого процесса вполне вероятно возникновение некоторых проблем, решение которых может превратиться в незапланированные траты.

Проведя анализ подобных ситуаций, мы смогли выявить некоторые проблемы, возникающие в процессе формирования соглашения о передачи полномочий между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав.

Если мы проведем поверхностный анализ процедуры оформления передачи полномочий между районом и поселениями, то мы сразу же столкнёмся с некоторыми пробелами в законодательстве, а именно в части непосредственной передачи полномочий между уровнями.

Вопрос оформления процедуры передачи части полномочий имеет два этапа: закрепление процедуры в муниципальных правовых актах и сама передача (фактическое осуществление переданных вопросов местного значения). В практике передачи полномочий присутствуют случаи, когда порядок заключения соглашений о передаче отсутствует в уставе муниципального образования или других нормативных правовых актах. В таких случаях зачастую заключение соглашения происходит в соответствии с решением представительного органа. Стоит отметить всё же, что в соответствии с ч.4 ст.15 131-ФЗ правовая регламентация заключения таких соглашений носит обязательный характер, как на уровне поселений, так и на уровне районов. [2]

Одним из решений подобной проблемы можно назвать формирование и внедрение в систему законодательной базы, регулирующей деятельность местного самоуправления, специального нормативного акта, основной задачей которого являлось бы закрепление общих принципов формирования процедуры оформления передачи полномочий между районом и поселениями. Подобные положения в перспективе могут позволить органов власти муниципалитетов передавать полномочия от одного уровня другому системно и с соблюдением всех принципов чёткости и рациональности.

Другой немаловажной проблемой процесса передачи полномочий является часть, заключающаяся в передаче финансовых средств другому уровню власти для реализации переданных полномочий. Законодательная база, а именно статья 15 ФЗ-131 говорит нам о том, что все переданные от муниципального района или поселения полномочия финансируются на другом уровне за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов муниципальных образований, передающих полномочия. Однако при расчете объема межбюджетных трансфертов не существует единообразной методики его определения. Как правило, финансовые средства, передаваемые районом поселению или поселением району в количественном отношении являются либо превышающими допустимую норму, либо же недостаточными для выполнения соответствующих полномочий.

Таким образом, здесь мы можем увидеть некоторые проблемные аспекты, существующие в области финансирования передаваемых полномочий между муниципальным районом и поселениями. Это крайне серьёзный вопрос, поскольку финансирование само по себе является одной из важнейших составляющих процесса передачи полномочий. Денежный поток в деятельности органов власти должен находиться под постоянным контролем, проходящим все инстанции на каждом этапе передаче денежных средств.

Разработка и применение единых методик и эффективных инструментов определения размера бюджетных средств, передаваемых вместе с полномочием с районного на поселенческий уровень и наоборот способно привести эту систему к состоянию прозрачности, эффективности и рациональности. В рамках чётко определённых инструментов передачи целевых денежных средств, во-первых, может повыситься уровень доверия к власти со стороны общества, а, во-вторых, само расходование станет чётким и правильным, что приведёт к большей эффективности. [3].

Ещё одной и, по нашему мнению, самой серьёзной проблемой функционирования сегодняшней двухуровневой модели местного самоуправления является факт дублирования полномочий органов власти муниципального района и поселений, входящих в его состав.

Как показал анализ, результатом появления данной проблемы является конфликт между уровнями власти. Этот факт вполне очевиден, поскольку дублирующие функции приводят к решению однотипных вопросов двумя разными уровнями власти. Такой подход, во-первых, неэффективен, а, во-вторых, приводит к эффекту так называемой синерезии, когда при функционировании двух субъектов управления, результат их деятельности сводится к нулю.

Данная проблема весьма серьёзна. Её решением может послужить пересмотр Федерального закона ФЗ-131 с последующим изменением его в части полномочий муниципальных районов и поселений. Поскольку эти муниципальные образования находятся в прямой взаимозависимости, а также связаны общей территорией, необходимо крайне серьёзно подходить к определению и разграничению полномочий их органов власти, чтобы не допустить дублирования полномочий в дальнейшем. Любая управленческая система должна строится таким образом, чтобы полномочия каждого органа управления на каждой ступени власти были специфичными и свойственными именно ему. Об этом же говорит и один из частных принципов теории систем для руководства при построении и совершенствовании систем управления, а именно принцип чёткого разделения и письменного закрепления функций и обязанностей.

Подводя итог, стоит отметить, что муниципальное нормотворчество в целом требует большой доработки, в том числе и в рамках передачи полномочий между муниципальными органами власти. Все вышеупомянутые проблемы должны решаться комплексно. Должны создаваться единые методики распределения полномочий среди органов местного самоуправления с целью повышения эффективности их деятельности и совершенствования условий жизни в муниципалитетах Российской Федерации.