Проблемы организации управления здравоохранением в Российской Федерации

Аннотация. В настоящей статье проанализирована система управления здравоохранением в Российской Федерации, нормативная база регулирующая организацию и управление медицинской помощью в России, рассмотрены основные проблемы в сфере здравоохранения современной России, а также предложены возможные пути их решения.

Ключевые слова: здравоохранение, система управления, организационная система, медицинская помощь, эффективность, проблемы здравоохранения, медицина.

В современном обществе здравоохранение как целостная организационная система социально-экономических отношений играет очень важную роль. Она призвана обеспечивать населению доступность медицинской помощи гарантированного объема и качества.

В условиях реформирования сферы здравоохранения удалось добиться ряда успехов, главными из которых являются снижение смертности, повышение рождаемости и увеличение продолжительности жизни россиян. Однако, несмотря на достигнутые успехи, эффективность системы здравоохранения остается низкой. В этих условиях большое значение приобретают вопросы организации и управления здравоохранением [1].

Для анализа системы управления здравоохранением в Российской Федерации была проанализирована нормативная база, регулирующая организацию и управление медицинской помощью в России: Федеральный закон от 21.11.2011 г. №323-ФЗ «Об охране здоровья граждан в Российской Федерации» [3], Федеральный закон от 29.11.2010 г. №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [4], Федеральный закон №313-ФЗ от 29.11.2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [5], внесший изменения, в том числе, в Федеральные законы, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а именно, в Федеральный закон от 06.10.1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [6] и Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7]. Система охраны здоровья населения является одним из приоритетов государства, и представляет собой структурно функциональную систему, в которой изменения, происходящие в одном секторе, влекут за собой изменения во всей системе и влияют на результат ее деятельности. Учреждения здравоохранения не могут функционировать в автономном режиме. Все структурные и функциональные элементы здравоохранения составляют многоуровневую систему, способную эффективно работать лишь в четком взаимодействии.

В 90-х годах прошлого столетия в российском здравоохранении произошел поворот от централизованной системы управления к децентрализованной. Утрата Министерством здравоохранения РФ вертикали управления привела к тому, что Минздрав потерял реальную возможность напрямую влиять на процессы в региональном здравоохранении, снизил свой потенциал в стратегическом планировании, в координирующей и выравнивающей роли, что привело к снижению уровня ответственности и системности в управлении [2,8].

Поскольку государство гарантирует реализацию интересов и прав граждан в сфере охраны здоровья, и здравоохранение является стратегической отраслью, необходимо восстановление вертикали власти в сфере здравоохранения. Передача Минздраву России вертикали управленческой структуры позволит создать такие условия, в которых многоуровневая система охраны здоровья могла бы работать в едином нормативно-правовом поле, осуществлять координацию территориального планирования здравоохранения, формировать единый заказ необходимых объемов медицинской помощи по видам, формам и условиям ее предоставления с учетом объективных потребностей в ней населения, была бы внедрена действенная модель управления качеством медицинской помощи. Такой шаг будет способствовать развитию государственно-общественного управления здравоохранением. Однако построение вертикали управления здравоохранением несет в себе и определенные риски: - игнорирование или не полный учет территориальных особенностей (демографическая ситуация, климато-географические условия, экологические особенности, риски техногенных и экологических катастроф и т.д.); - снижение гибкости управления, запаздывание реагирования на изменяющиеся обстоятельства; - рост пассивности организаторов здравоохранения на местах, инертность региональных специалистов и управленцев.   

Укрепление вертикали управления возможно посредством нормирования в сфере здравоохранения на уровне Минздрава России, совершенствования планирования на основе информационно аналитического анализа, разработки и реализации целевых программ, направленных на решение приоритетных задач в сфере охраны здоровья населения, разработка и внедрение единой системы управления качеством медицинской помощи, централизованное снабжение наиболее значимыми ресурсами, проведение кадровой политики с возможностью назначения руководителей органа управления здравоохранением в регионах.

Таким инструментом управления через планирование можно рассматривать Программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, которая содержит нормативы объемов и стоимости медицинской помощи, необходимые для разработки территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и формирования ресурсной основы для организации медицинской помощи для населения региона. Целью эффективного управления сферой здравоохранения является повышение для населения доступности и качества медицинской помощи.

Наиболее широкое взаимодействие населения и сферы здравоохранения происходит при оказании первичной медико-санитарной помощи на муниципальном уровне. Нормы федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (от 06.10.2003 №131-ФЗ) [7] в последующих редакциях, принятых до 2014 г., предусматривали возможность функционирования системы здравоохранения на уровне местного самоуправления, а также передачу государственными органами власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий муниципальным образованиям. В 2012-2014 гг. в российских регионах были приняты единообразные решения, фактически ликвидировавшие муниципальное здравоохранение с передачей полномочий государственной власти на уровень субъектов Российской Федерации. В действующей редакции федерального закона № 131-ФЗ от 30.03.2015 в статье 16 «Вопросы местного значения городского округа» в п. 14 уже отсутствуют упоминания о самой возможности организации на местном уровне оказания первичной медико-санитарной помощи [7]. Полномочиями местного самоуправления в настоящее время являются: создание условий для оказания медицинской помощи населению, информирование населения о заболеваниях, представляющих угрозу для окружающих, санитарно-гигиеническое просвещение, проведение мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни. Но механизмов, регулирующих взаимодействие органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, гарантий финансового и ресурсного обеспечения этого взаимодействия до настоящего времени не разработано. На местном уровне можно реализовывать более действенные и менее затратные социально-экономические мероприятия, направленные на укрепление здоровья населения, создание условий для формирования приверженности к здоровому образу жизни с учетом территориальных особенностей и возможностей.

Ликвидация муниципального здравоохранения затрагивает и сложившуюся ранее систему медицинской профилактики заболеваний, которая всегда имеет и региональную, и местную специфику. Профилактика целого ряда заболеваний может считаться эффективной только в том случае, если соответствующие государственные программы разрабатываются и реализуются с учетом не только региональной специфики, но и муниципальной, поскольку значительная часть неблагоприятных для здоровья факторов носит техногенный характер и сосредоточена главным образом в средних и крупных городских округах. Однако для решения данной задачи сами муниципальные образования должны выступать в роли активных субъектов, формирующих благоприятную для населения среду и медицинскую инфраструктуру, отвечающую местным особенностям и минимизирующие риски роста заболеваемости, а также нести ответственность за выполнение индикативных показателей здоровья населения. Сокращение полномочий местного самоуправления в результате ликвидации муниципального здравоохранения неизбежно влечет за собой ряд негативных социальных последствий. Минимизировать негативные последствия перечисленных тенденций представляется возможным только при условии расширения полномочий органов местного самоуправления в организации первичной медико-санитарной помощи и восстановления трехуровневой системы здравоохранения, включая муниципальное. Заключение Повышение эффективности управление сферой здравоохранения, направленное на повышение для населения страны доступности и качества медицинской помощи, оптимизации использования ресурсов, возможно на основе установления вертикали управления, основанной на системном нормировании, и расширении полномочий муниципальных образований в организации первичной медико-санитарной помощи.