Некоторые аспекты правового регулирования установления предварительной опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами в России

Some aspects of legal regulation of establishment of preliminary guardianship and custody over minor citizens in Russia

Sergienko Alyona Vladimirovna

magistrand of 1 course, law department, Humanities university, Russian Federation, Yekaterinburg

Аннотация. В данной статье рассматриваются правовые аспекты установления предварительной опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. В частности, анализируются различные правовые основания для назначения временного опекуна или попечителя. Автор указывает на преимущества опеки и попечительства по отношению к иным формам устройства детей в семью. На основе эмпирических исследований вырабатываются некоторые практические рекомендации  по совершенствованию действующего законодательства.

Abstract. In this article legal aspects of establishment of preliminary guardianship and guardianship concerning minors, without parental support are considered. In particular, various legal basis for appointment of the temporary trustee or the trustee is analyzed. The author specifies benefits of guardianship and guardianship in relation to other forms of child placement in a family. On the basis of empirical researches some practical recommendations about enhancement of the current legislation are developed.

Ключевые слова: опека и попечительство; дети, оставшиеся без попечения родителей; дети-сироты; устройство несовершеннолетних; предварительная опека.

Keywords: guardianship and guardianship; children without parental support; orphan children; device of minors; preliminary guardianship.

В настоящее время защита прав и интересов несовершеннолетних граждан остается важнейшим приоритетным направлением развития семейной политики России как социального государства. Приоритетной формой воспитания и развития несовершеннолетнего является семья. При таких обстоятельствах основным видом правового устройства детей, оставшихся как без попечения, так и без родителей, выступает опека и попечительство.

В статье 12 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» закреплен такой правовой институт как «предварительная опека и попечительство» [3, ст. 12]. Цель установления опеки и попечительства – это, прежде всего, содержание, воспитание, образование и, безусловно, защита законных прав и интересов несовершеннолетних граждан. Предварительная опека имеет срочный, временный характер. Максимальный срок действия – 6 месяцев, в исключительных случаях – срок может быть дополнительно увеличен на 2 месяца. Преимущество предварительной опеки или попечительства – это упрощенная процедура назначения временного опекуна или попечителя. В таком случае заявитель представляет минимальный комплект документов, необходимый для назначения его временным опекуном или попечителем в отношении несовершеннолетнего, оставшегося без попечения родителей. Для установления предварительной опеки от гражданина достаточно документа, удостоверяющего личность заявителя, от органа опеки и попечительства - акта обследования условий жизни гражданина, изъявившего желание принять на воспитание в семью несовершеннолетнего гражданина. Между тем, заявитель должен соответствовать требованиям, которые установлены для граждан, претендующих быть опекунами или попечителем в общем порядке. В частности, согласно части 2 статьи 35 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) – это граждане, достигшие 18 лет, и, являющиеся дееспособными [1, ст. 35]. При этом назначение опекуна или попечителя допускается только при наличии письменного согласия заявителя. Примечательно, что полная, всесторонняя, объективная предварительная проверка личности гражданина и представленных документов, необходимая для установления постоянной опеки или попечительства, не проводится, если устанавливается предварительная опека или попечительство.

Необходимо заметить, что право (но не обязанность) издать акт о назначении предварительного опекуна или попечителя в отношении несовершеннолетнего имеют органы опеки и попечительства Управления социальной политики по месту жительства несовершеннолетнего. Предварительная опека или попечительство устанавливается в случае, например: при отобрании ребенка у родителей или лиц, которые их замещают, а также, если отсутствует целесообразность помещения ребенка в организацию для детей, оставшихся без попечения родителей, а также при наличии родственных или иных близких связей между опекуном и несовершеннолетним.

Основания для установления постоянной опеки или попечительства над несовершеннолетними закреплены в статье 121 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ): это смерть родителей; лишение или ограничение их в родительских правах; признание родителей недееспособными, болезнь или длительное отсутствие их; уклонение родителей от воспитания или защиты прав и интересов детей, в том числе при наличии отказа родителей забрать детей из организаций, осуществляющих социальные услуги; в случае, если родители создают условия, которые угрожают жизни или здоровью детей, а также иные случаи, когда отсутствует родительское попечение над несовершеннолетними [5, ст. 121]. Можно заметить, что указанный перечень случаев, когда ребенок остается без попечения родителей, является открытым. В семейном законодательстве указываются жизненные ситуации, наиболее часто встречаемые. В то же время, Конституционный суд Российской Федерации придерживается такой позиции, как «открытый перечень оснований для признания несовершеннолетних как лиц, оставшихся без попечения родителей, направлен на наиболее полный учет многообразия жизненных обстоятельств» [4]. В результате, у такого несовершеннолетнего фактически отсутствует родительское попечение, возникает необходимость обеспечения его государственной защитой прав и законных интересов, в том числе: предоставление дополнительных гарантий по мерам социальной поддержки. Дополнительно, в научной литературе рассматриваются иные основания для установления опеки и попечительства. Например, А.И. Загоровский выделяет следующие основания: «пребывание родителя в местах лишения свободы; расторжение договора об осуществлении опеки или попечительства (приёмная семья), истечение срока его действия» [2, с. 211].

Таблица № 1.

Информация по статусу родителей несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, по состоянию на 2016 г. (на примере Управления социальной политики по Верх-Исетскому району г. Екатеринбурга)

По данным Управления социальной политики по Верх-Исетского району города Екатеринбурга на конец ноября 2016 года численность детей, оставшихся без попечения родителей составила 273 ребенка, в том числе: предварительную опеку (попечительство) передано 19 ребенка, 254 ребенка под опеку (попечительство) на безвозмездной основе.

В качестве приоритета опеки и попечительства как формы устройства несовершеннолетних можно отметить социальный и, прежде всего, материальный аспект. Во-первых, лица, желающие принять на воспитание ребенка в семью, морально не готовы считать себя биологическими родителями подопечного,  не способны  материально содержать опекаемого ребенка за свой счет в полном объеме, наконец, не желают оставлять ребенка без дополнительных социальных гарантий, которые полагаются детям, оставшимся без попечения родителей. При таких условиях опека и попечительство на безвозмездной основе остается наиболее популярной формой устройства несовершеннолетних, оставшихся без  попечения родителей, на воспитание в семью.

Представляется, что нормы семейного законодательства должны иметь приоритет по отношению к иным нормативным актам, регулирующим защиту прав и законных интересов несовершеннолетних граждан, оставшихся без попечения родителей. В таком случае, необходимо внести дополнительно в главу 20 СК РФ статью о различных формах опеки и попечительства над несовершеннолетними, о статусе опекуна или попечителя и о порядке прекращения опеки или попечительства над детьми. Параллельно предлагается исключить аналогичные нормы, содержащиеся в ФЗ «Об опеке и попечительстве».