История создания и практика деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе

В условиях глобализации и усиления процессов региональной интеграции в современном обществе происходит изменение всех сторон общественной жизни. Это наблюдается на фоне обострения глобальных проблем (т.е. таких, которые представляют угрозу всему человечеству) и возникновения международных конфликтов. Подобные изменения можно назвать одной из причин создания и деятельности различных международных и региональных организаций. Зачастую они становятся не только инструментом сотрудничества и взаимодействия стран в различных областях (в сферах экономики, политики, культуры, экологии), но и независимым арбитром в решении межгосударственных споров. Цель многих их них – это сохранение мира, содействие в развитии институтов демократии, обеспечение безопасности. В настоящей статье исследуется деятельность крупнейшей в мире региональной организации, которая занимается вопросами безопасности, – Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Авторы ставят перед собой следующие задачи: проследить историю политического процесса, приведшего к созданию такой организации, и изучить современные направления деятельности ОБСЕ.

Вопросы о безопасности стран, поддержания мира и спокойствия натолкнули мировое сообщество на создание ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе). Проблема безопасности в Европе уже давно назрела. И только СССР в 1954 году предложил провести совещание по безопасности в Европе на встрече министров четырех стран: Великобритании, США, СССР, Франции, но оно было отвергнуто, так как ОБСЕ выступала как альтернатива НАТО и не включала США в свой состав. Первостепенной причиной НАТО для созыва совещания по безопасности в Европе было заключение Четырехстороннего соглашения между великой четверкой стран (США, Великобритания, Франция, СССР) в 1971 году. Благодаря создавшейся ситуации в мире в 1972-1975 годах прошли Женевские и Хельсинкские конференции, было необходимо провести дипломатический форум, в составе которого было 35 государств. Среди них были практически все страны Европы, а также США и Канада. Трудность была в том, что у США и СССР шло противостояние военно-политических блоков: США создало в 1949 году Организацию Североатлантического договора (НАТО), а СССР в 1955- Организацию Варшавского договора (ОВД). Многие страны занимали нейтральную позицию или не присоединялись к договорам, что вызывало трудность в достижении общего консенсуса. Форум под названием Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) позволил объединить усилия для решения актуальных проблем той современности, уменьшить военное противостояние и укрепить безопасность в Европе.

Свою эффективность СБСЕ доказало в достижении кульминационного процесса разрядки, когда в июле 1975 года было проведено Хельсинкское СБСЕ с участием 33 европейских государств, США и Канады. Эта работа не ограничилась достижением «Хельсинкского договора», она развивалась благодаря различным встречам государств СБСЕ, проведению экономических, научных, культурных форумов на территории Европы, Испании и Средиземноморья.

Актуальным является вопрос о юридической силе Хельсинских соглашений. С момента принятия и до сегодняшнего дня стоит вопрос: является ли Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе международным договором. Под международным договором, согласно Венской конвенции о праве международных договоров, следует понимать «международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» [1, ст.2]. Обязательность договора подтверждается подписанием документа и обменом документами об его ратификации. Как известно, Заключительный акт СБСЕ не был ратифицирован ни в одной из стран-участниц. Кроме того, рассматриваемый нами документ не был зарегистрирован в Секретариате ООН, несмотря на то что в ст.102 Устава ООН зафиксирована необходимость этой процедуры [5], ведь в ином случае ни в одном из органов Организации Объединенных Наций нельзя ссылаться на такой документ.

Следовательно, документ близок к международному договору, однако не обладает всеми необходимыми признаками таких соглашений. Так, как уже было упомянуто, он не ратифицирован, не зарегистрирован в ООН, не имеет срока действия, не содержит толкования содержащихся там понятий и т.д. Ряд исследователей, опираясь на эти аргументы, считают, что документ не имеет юридической силы. Некоторые авторы относят Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе к источникам т.н. «мягкого права». А.В. Демин констатирует, что «мягкое право» способно дополнять действующие нормативные установки через отсылки, интерпретации либо прямое воспроизведение мягко правовых норм в официальных источниках права. Кроме того, он отмечает особую черту подобных положений – их гибкость, что дает возможность приспосабливать нормы к разным условиям [3, с.8].

С одной стороны, их гибкость является определённым преимуществом, особенно если брать во внимание особую сложность согласования интересов различных субъектов международного права в подготовке документов «жесткого права». С другой стороны, эта гибкость зачастую ведет к правовым неопределенностям, противоречиям. Так, акт включает десять принципов, «которыми государства участники будут руководствоваться во взаимных отношениях». Эксперты отмечают возможность широкой интерпретации каждого из них, что дает возможность проведения т.н. «политики двойных стандартов» некоторыми государствами (например, долгое время теоретики международного права и правоприменители ведут спор о соотношении принципа территориальной целостности государств и принципа распоряжения народов своей судьбой). Именно поэтому соглашения, не являющиеся международным договором нормативного содержания, стали поводом для множества дискуссий, имеющих и чисто академическое, и непосредственно практическое значение. В любом случае, подписанные соглашения стали важным шагом дипломатии на пути к стабильно развивающемуся миру. Так, именно СБСЕ отводится ключевая роль в окончании холодной войны как невооруженного противостояния двух идеологических и политических систем.

Следует согласиться с позицией Воронкова Л.С., что значение, которое имеют Хельсинские соглашения в архитектуре европейской безопасности, состоит в другом. Подписание данного документа – результат напряженной работы дипломатов, чиновников, юристов, специалистов в области международных отношений. По существу, это первый международный акт, выражающий общую, согласованную волю государств. В этом и состоит реальная роль Соглашений: в их составлении и подписании приняли участие представители стран, находящихся в идеологической и политической конфронтации [2, с. 48].

Следующий этап развития СБСЕ связан не только с принятием новых членов, но и с появлением новых институтов. Их цель – решение задач, стоящих перед организацией с момента создания и подписания Заключительного акта. 1995 год стал ключевым в истории Совещания: из форума, действующего время от времени, решено было создать постоянно действующую организацию. Благодаря действиям ОБСЕ стало возможным предупреждение и урегулирование конфликтов мирным путем. В состав организации вошли все постсоветские государства, ряд других стран. На сегодняшний день в ее состав входят 56 государств, территориальный охват вышел за пределы Европейского региона. В 8-ой главе Устава ООН ОБСЕ рассматривается как важнейшая организация для обеспечения мира и решения вооруженных споров.

Интересная классификация направлений деятельности ОБСЕ приводится в работе по международному праву под редакцией Б.Р. Тузмухамедова, согласно которой в настоящее время ОБСЕ осуществляет свою деятельность по так называемым «корзинам», «измерениям» (группам задач): военно-политическое измерение, экономико-идеологическое и человеческое [4, с.561]. В работе по каждому направлению можно выделить определенные опорные точки. Однако с течением времени обозначился «перевес» в сторону гуманитарного направления при наблюдаемом снижении работы в прочих направлениях. Это связано с тем, что задачи по экономическому развитию и военному сотрудничеству с успехом решают другие региональные, межрегиональные и международные организации. Новый век поставил перед организацией новые задачи. Начинается деятельность по устранению дисбалансов, приспособление основных направлений работы к вызовам времени (например, борьба с международным терроризмом). С началом века связывают новый этап в деятельности Организации. Организация взяла на себя «миротворческую» миссию по предотвращению и мирному урегулированию конфликтов.

В настоящее время материалы, связанные с деятельностью Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, можно встретить в разных контекстах. Организация занимается контролем над вооружением, принимает меры к укреплению безопасности, наблюдает за выборами. Эксперты отмечают, что это фактически единственная организация, занимающаяся превентивной дипломатией в Европе. ОБСЕ содействует в решении ряда региональных проблем. С 1992 года в ее поле зрения Нагорно-Карабахский, Грузино-Югоосетинский, Приднестровский, Косовский, Украинский конфликты. ОБСЕ стала ориентиром и независимым арбитром для многих государств, которые обращаются к ней в сложные моменты современности.

Безусловно, действие таких организаций, как ОБСЕ необходимо человечеству. Идеи, заложенные Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, актуальны и через 40 лет после его принятия. Однако общие формулировки, отсутствие юридической силы, неопределенная характеристика функций организации и нежелание ряда стран конкретизировать эти задачи дают возможность проведения «политики двойных стандартов». Это подрывает репутацию ОБСЕ, дискредитирует идеи европейской безопасности, заложенные в Хельсинки. В связи с этим многие отечественные авторы говорят о том, что роль ОБСЕ в условиях международной обстановки должна быть пересмотрена.