КОНСТИТУЦИОННО ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

CONSTITUTIONAL AND LEGAL RESPONSIBILITY OF THE REPRESENTATIVE BODY OF A MUNICIPAL FORMATION

Yatsko Maria Vyacheslavovna

Master’s student, Siberian Institute of Management, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Russia, Novosibirsk

Kuleshova Natalia Viktorovna

Candidate of Law Sciences, Siberian Institute of Management, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Russia, Novosibirsk

Аннотация. В статье анализируется конституционно-правовая ответственность представительного органа муниципального образования в контексте реформы местного самоуправления 2024–2025 гг.

Сопоставляются механизмы ответственности по Федеральным законам № 131-ФЗ и № 33-ФЗ, выявляются ключевые изменения, усилившие государственный контроль и изменившие характер взаимодействия между муниципальным и региональным уровнями власти.

Abstract. The paper analyzes the constitutional and legal responsibility of the representative body of a municipal formation in the context of the 2024-2025 reform of local self-government. It compares the mechanisms of responsibility under Federal Laws No. 131-FZ and No. 33-FZ, and identifies key changes that have strengthened state control and changed the nature of interaction between the municipal and regional levels of government.

Ключевые слова: местное самоуправление; представительный орган; муниципальное образование; конституционно-правовая ответственность; государственный контроль.

Keywords: local self-government; representative body; municipal entity; constitutional and legal responsibility; state control.

Местное самоуправление является важнейшим институтом демократического устройства Российской Федерации, обеспечивающим самостоятельное и ответственное решение населением вопросов местного значения. Эффективная деятельность органов муниципальной власти напрямую влияет на качество жизни граждан, состояние муниципальных финансов, социальную стабильность и развитие территорий. В этих условиях особое значение приобретает вопрос ответственности органов местного самоуправления за надлежащее исполнение своих полномочий.

Представительный орган муниципального образования занимает центральное место в системе местной власти: он принимает нормативные правовые акты, утверждает бюджет, контролирует деятельность исполнительных структур, выражает интересы населения. Однако его деятельность должна осуществляться строго в рамках Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, а также устава муниципального образования. Нарушение этих требований способно повлечь существенный ущерб публичным интересам, что требует применения мер государственного и судебного воздействия.

Конституционно-правовая ответственность представительного органа муниципального образования представляет собой специфическую форму юридической ответственности, направленную на защиту конституционного строя, обеспечение законности и эффективность функционирования местного самоуправления. Изучение ее содержания, оснований и механизмов позволяет глубже понять принципы взаимодействия государства и муниципальных образований, а также выявить проблемы правоприменения и пути совершенствования правового регулирования [2].

В 2024 году в России произошла масштабная реформа правового регулирования местного самоуправления, связанная с принятием Федерального закона № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который заменил собой действовавший почти двадцать лет Федеральный закон № 131-Ф [3, с. 1]. Эти изменения затронули не только структуру муниципальной власти, распределение полномочий и систему публичной власти в целом, но и механизмы ответственности органов местного самоуправления, включая ответственность представительных органов муниципальных образований.

Сравнение регулирования ответственности в ФЗ-131 [4] и ФЗ-33 [5] является актуальным, поскольку новая модель местного самоуправления ориентирована на интеграцию муниципального уровня в единую систему публичной власти и усиливает роль государства в контроле за деятельностью муниципальных органов. Такое явление неизбежно приводит к изменению правового статуса представительных органов, механизмов их роспуска, оснований для досрочного прекращения полномочий и характера государственного вмешательства.

Понимание различий между двумя законами позволяет выявить проблему, усилилась ли ответственность представительных органов или, напротив, была упрощена; изменились ли основания применения санкций; расширились ли полномочия субъектов Российской Федерации в части контроля; повысился ли уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ [4] закреплял классическую децентрализованную модель местного самоуправления, исходя из конституционного принципа самостоятельности муниципального уровня власти. В рамках этой модели представительный орган муниципального образования рассматривался как основной орган местного самоуправления, формируемый населением и обладающий значительной степенью автономии.

Ключевые особенности статуса по ФЗ-131 [4]:

1. Выборность и самостоятельность.

Представительный орган формировался путём прямых выборов, что подчеркивало его демократическую природу и непосредственную связь с населением муниципального образования.

2. Нормотворческая компетенция.

Орган обладал правом принятия муниципальных правовых актов, в том числе: устава муниципального образования, бюджета, нормативных актов по вопросам местного значения. Это закрепляло его статус в качестве ключевого правотворческого образования на местном уровне.

3. Контрольная функция.

Представительный орган осуществлял контроль за деятельностью главы муниципального образования, местной администрации, муниципальных предприятий и учреждений.

4. Статус самостоятельного уровня публичной власти.

ФЗ-131 исходил из концепции отделённости муниципальной власти от государственной, что отражалось в ограниченных возможностях вмешательства субъекта РФ в деятельность представительного органа.

Таким образом, по ФЗ-131 представительный орган имел значительный уровень автономии, а его статус строился на принципах самоуправления и локальной демократии [3, с. 1].

Принятие Федерального закона № 33-ФЗ ознаменовало переход к новой модели местного самоуправления, основанной на включении муниципального уровня в единую систему публичной власти. Это привело к заметным изменениям конституционно-правового статуса представительных органов муниципальных образований.

Основные особенности новой модели:

1. Интеграция муниципального уровня в единую систему власти.

В отличие от прежней концепции автономии, ФЗ-33 предполагает более тесное взаимодействие и координацию с органами государственной власти, что снижает прежнюю степень самостоятельности.

2. Изменение роли представительного органа.

Он сохраняет свои основные функции — нормотворческую и контрольную, однако его деятельность теперь подчиняется общим правилам публичной власти, а возможности субъекта РФ по контролю за ним существенно расширены.

3. Новые механизмы влияния субъекта Российской Федерации.

Субъект РФ получил право: устанавливать дополнительные полномочия по контролю; влиять на роспуск представительного органа; требовать устранения нарушений в более короткие сроки. Это делает статус органа более зависимым от регионального уровня власти.

4. Унификация подходов к структуре власти.

ФЗ-33 вводит единые принципы организации местного самоуправления, что уменьшает вариативность уставов муниципальных образований и размывает индивидуальные модели управления.

5. Фокус на эффективности и ответственности.

Конституционно-правовой статус представительного органа теперь включает не только полномочия, но и более высокий уровень требований к результативности, соблюдению законодательства и выполнению обязательных процедур (например, бюджета) [4].

Таким образом, представительный орган остаётся важной частью муниципального управления, однако теперь не является полностью автономным, а встроен в более централизованную систему публичной власти.

Вопрос конституционно-правовой ответственности представительного органа муниципального образования занимает важное место в современной муниципально-правовой доктрине. Реформа 2024–2025 гг., приведшая к замене Федерального закона № 131-ФЗ новым Федеральным законом № 33-ФЗ, стала предметом анализа многих исследователей, которые обращают внимание на изменение не только структуры местного самоуправления, но и механизмов ответственности органов представительной власти на муниципальном уровне   [2, с. 1]. В научной литературе подчёркивается, что переход к единой системе публичной власти фактически трансформировал характер ответственности представительного органа, усилив зависимость муниципального уровня от субъектов Российской Федерации.

Так, А.Э. Шульц в статье «Принципы местного самоуправления в новом Федеральном законе от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ» [6] отмечает, что принятие ФЗ-33 привело к «институциональному пересмотру природы ответственности органов местного самоуправления», поскольку они стали «не только самостоятельными, но и встроенными элементами единой публичной вертикали». Исследователь указывает, что расширение полномочий субъектов РФ означает усиление контроля за соблюдением муниципальными представительными органами требований законодательства, в том числе по бюджетному процессу, нормотворчеству и исполнению обязательных публичных функций [6, с. 124]. По мнению Шульца, новая модель фактически «повышает уровень конституционно правовой ответственности муниципальных представительных органов, поскольку нарушение ими своих обязанностей теперь рассматривается как нарушение функционирования всей публичной системы, а не только локального уровня» [6, с. 123]. Таким образом, ФЗ-33 [5].  делает ответственность более государственно ориентированной и централизованной.

Особое внимание вопросам ответственности уделяется и в работах, посвящённых проблемам контроля за деятельностью представительных органов. В.В. Гончаров в статье «Представительные органы местного самоуправления как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ» [1] подчёркивает, что представительный орган муниципального образования несёт публичную ответственность перед несколькими субъектами одновременно: населением, государством и институтами гражданского общества [1, с. 4].

Гончаров указывает, что «неэффективное исполнение полномочий представительным органом неизбежно ведёт к снижению качества муниципального управления», поэтому именно усиление механизмов контроля — как государственного, так и общественного — должно рассматриваться как элемент повышения уровня их ответственности. Исследователь подчёркивает, что представительный орган, принимающий нормативные правовые акты и утверждающий стратегические решения для муниципалитета, «несёт ответственность за законность и социально-экономические последствия своей деятельности в существенно большей степени, чем любой иной орган местного уровня» [1, с. 3].

В работе Комлева Е.Ю. «Ответственность представительного органа муниципального образования: концептуальный подход» [2] приводится доктринальная позиция, согласно которой представительный орган  МО несет ответственность перед государством [2, с. 123].

Также автор указывает, что особенности муниципальных правоотношений создают риски принятия незаконных НПА представительным органом, что влечёт привлечение его к ответственности перед государством в форме роспуска [2, с. 121].

Таким образом, научные исследования показывают, что юридическое содержание ответственности представительного органа по ФЗ-33 [5] стало значительно более жёстким и институционализированным по сравнению с прежним законом № 131-ФЗ [4]. Если ранее ответственность строилась преимущественно в рамках автономии местного самоуправления и внутреннего самоконтроля муниципального образования, то новая модель предполагает включение муниципального уровня в единую систему публичной власти, расширение контрольных полномочий субъекта Федерации и повышение требований к законности и эффективности деятельности представительных органов.

Сравнивая правовое регулирование ответственности представительного органа муниципального образования в Федеральном законе № 131-ФЗ [4] и новом Федеральном законе № 33-ФЗ [5], следует отметить, что подходы законодателя к данному институту претерпели принципиальные изменения. Если в 131-ФЗ ответственность носила преимущественно внутри муниципальный и автономный характер, то в 33-ФЗ она стала жёсткой, многоуровневой и ориентированной на государственный контроль.

Важно отметить, что наиболее существенно реформа затронула именно механизм ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. Сравнение положений статьи 73 Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 17 Федерального закона № 33-ФЗ демонстрирует существенное изменение характера, целей и структуры ответственности.

Основания ответственности: идентичность подходов, однако различная нормативная логика. В обоих законах ключевыми основаниями государственного воздействия выступают:

1) Принятие представительным органом нормативного правового акта, противоречащего законодательству, и неисполнение решения суда о его отмене.

• ФЗ-131, ст. 73 ч. 1:

Роспуск инициируется, если представительный орган не отменил противоречащий нормативно-правовой акт в течение 3 месяцев после вступления в силу решения суда.

• ФЗ-33, ст. 17 ч. 3 п. 1:

Основание полностью повторяется, сохраняя тот же 3-месячный срок исполнения решения суда.

Таким образом, первое и главное основание ответственности осталось неизменным, что показывает преемственность конституционной идеи: представительный орган не может сохранять незаконный акт.

Предусмотрена ответственность за отсутствие правомочных заседаний: совпадение норм, но усиление процедурных последствий.

В обоих законах идентично закреплено основание роспуска за отсутствие заседаний:

• ФЗ-131, ст. 73 ч. 2.1 и 2.2:

Роспуск возможен при непроведении правомочного заседания в течение 3 месяцев подряд как избранным, так и вновь избранным составом.

• ФЗ-33, ст. 17 ч. 3 п. 2 и п. 3:

Полностью повторяет указанное основание: отсутствие заседаний 3 месяца избранным составом, или 3 месяца вновь избранным составом.

Однако ФЗ-33 усиливает последствия, поскольку включает прямое правило — ст. 17 ч. 6: «Досрочное прекращение полномочий представительного органа … влечёт прекращение полномочий всех его депутатов» [4, с. 14].

В ФЗ-131 такого прямого и однозначного положения не было: там акцент делался на прекращении полномочий органа, а не депутатского корпуса в целом [3, с. 135]. Теперь же законодатель расширил санкции до индивидуальной ответственности каждого депутата. Это демонстрирует усиление персонализации ответственности в условиях единой системы публичной власти.

3. Порядок инициирования роспуска: усиление роли высшего должностного лица субъекта РФ.

Оба закона предусматривают аналогичную процедуру: инициатором роспуска выступает высшее должностное лицо субъекта РФ, которое обязано внести проект закона о роспуске в парламент региона.

Однако ФЗ-33 усиливает значимость этой фигуры:

• В старой редакции (ФЗ-131, ст. 73 ч. 1, 2.1, 2.2) обязанности главы региона сформулированы, но есть определённые «лакуны» в сроках и последовательности процедур [3, с.134].
• В ФЗ-33 процедура кодифицирована единообразно: ст. 17 ч. 3 прямо устанавливает трёхмесячный срок внесения проекта закона в любом из трёх случаев нарушения [4, с. 13].

Таким образом, новая модель подчёркивает усиление межуровневого контроля субъекта Российской Федерации, превращая ответственность представительного органа из внутреннего института самоконтроля в элемент вертикали власти.

4. Новые основания ответственности, появившиеся только в ФЗ-33.

ФЗ-33 существенно расширяет перечень оснований для досрочного прекращения полномочий представительного органа. Новые основания:

1) Принятие решения о самороспуске

• ФЗ-33, ст. 17 ч. 1 п. 2. Ранее закон № 131-ФЗ допускал такую возможность, но не выделял её как полноценное основание ответственности в системе государственного контроля. Закон № 33-ФЗ формализует его как один из юридически определённых вариантов прекращения полномочий [4, с.13].

2) Преобразование муниципального образования

• ФЗ-33, ст. 17 ч. 1 п. 4. В ФЗ-131 аналогичного института не было, поскольку он регулировал преобразования иначе. Теперь законодатель делает роспуск представительного органа автоматическим следствием реорганизации муниципалитета [4, с.14].

3) Увеличение численности избирателей более чем на 25 %

• ФЗ-33, ст. 17 ч. 1 п. 5. Такого основания не существовало в ФЗ-131.

Новое основание, связанное с необходимостью перераспределения депутатских мандатов и, вероятно, предотвращения диспропорции представительства.

4) Нарушение срока принятия муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путём прямого волеизъявления населения

• ФЗ-33, ст. 17 ч. 1 п. 6

Это одно из самых значимых нововведений, поскольку связывает ответственность представительного органа:

• с институтом прямой демократии,
• с обязательностью исполнения решений населения,
• с усилением контроля за своевременным нормотворчеством.

В ФЗ-131 такого основания не существовало.

Таким образом, новая модель существенно усиливает обязанность представительного органа соблюдать волю населения, что также отражает новую концепцию публичного управления.

5. Введение дополнительных гарантий индивидуальной ответственности депутатов.

Оба закона предусматривают аналогичную норму:

• депутаты распущенного органа могут обратиться в суд для установления отсутствия их вины в непроведении заседаний (ФЗ-131, ст. 73 ч. 4; ФЗ-33, ст. 17 ч. 5 [4, с. 14]). Однако в ФЗ-33 эта норма имеет более чёткую связь: она применяется только к случаям, предусмотренным п. 2 и 3 ч. 3, то есть к непроведению заседаний [4, с. 13]. Таким образом, новый закон устанавливает более ясные пределы ответственности, устраняя неопределённость, характерную для ФЗ-131.

Таблица 1.

Сравнение ответственности представительного органа по ФЗ-131 и ФЗ-33

Сравнение норм ФЗ-131 [4] и ФЗ-33 [5] показывает, что правовая природа ответственности представительного органа муниципального образования существенно изменилась.

ФЗ-131 [4] предусматривал классическую модель муниципальной автономии, где государственное вмешательство допускалось исключительно в случае судебного подтверждения незаконных действий органа или его фактической неспособности функционировать. Ответственность была сфокусирована на правовой сфере — отмена незаконных актов, обеспечение работы органа, соблюдение судебных решений.

Федеральный закон № 33-ФЗ [5] сохранил ключевые механизмы ответственности, но существенно расширил перечень оснований досрочного прекращения полномочий, включив в их число:

• структурные изменения (преобразование муниципального образования),
• демографические изменения (рост числа избирателей),
• нарушение процедур реализации решений прямого волеизъявления населения,
• возможность самороспуска.

Эти основания ранее не связывались с ответственностью, что указывает на их институциональную природу.

Кроме того:

• увеличены сроки для внесения губернатором проекта закона о роспуске — с 1 до 3 месяцев;
• субъект РФ получил более широкую свободу в применении мер воздействия;
• модель муниципальной власти теперь встроена в «единую систему публичной власти», что усиливает межуровневый контроль.

Таким образом, в ФЗ-33 ответственность представительного органа муниципального образования: стала более жёсткой; стала более формализованной и детализированной; включает не только юридические, но и организационно-структурные основания; переносит акцент ответственности из сферы внутреннего муниципального контроля в механизм государственного управления. В итоге новая модель ответственности отражает переход от автономной системы местного самоуправления (ФЗ-131) к централизованной модели единой публичной власти, где субъект РФ обладает более широкими полномочиями по контролю, воздействию и роспуску представительных органов муниципального уровня.