ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ В РОССИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ

HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS OF THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF POLICE ACTIVITIES IN THE FIELD OF MIGRATION IN RUSSIA

Kristina Guskova

Master's student, Dubna State University, Russia, Dubna

Аннотация. В статье проблемы становления и развития в России правоохранительной деятельности полиции в сфере миграции. На основе историко-правового анализа рассмотрены особенности функционирования органов полиции в сфере миграции в такие исторические периоды, как Российская Империя, СССР, Российской Федерация конца XX – начала XXI века

Abstract. The article deals with the problems of formation and development of law enforcement activities of the police in the field of migration in Russia. On the basis of historical and legal analysis, the features of the functioning of the police in the field of migration in such historical periods as the Russian Empire, the USSR, the Russian Federation of the late XX - early XXI century are considered

Ключевые слова: правоохранительная деятельность; полиция; деятельность в сфере миграции; миграция; становление полиции в сфере миграции; миграционная политика.

Keywords: law enforcement; police; migration activities; migration; formation of police in the field of migration; migration policy.

Как известно неотъемлемым процессом в рамках государственного функционирования является миграция, в связи с чем можно выделить существенную роль миграционной политики в функционировании государства. Также значимо отметить, что миграция населения является историческим фактом.

Стоит выделить, что миграция процесс естественный, который сопровождает человека на протяжении всего периода его развития. Так, к примеру такие государства как Австралия, США, Канада во многом обязаны своим образованием различного рода миграционные процессы, протекающие в последние несколько сотен лет. Однако, вернемся к Российской Федерации, а точнее ее предшествующим образованиям – СССР, Российской Империи.

Так, еще ранее В.О. Ключевский писал о том, что роль миграционных процессов оказала весомое влияние миграции на формирование и становление России: «…в течении всего периода становления и развития государства Российского она подвергалась различного рода колонизации в том или ином виде (форме), поэтому стоит говорить о том, что колонизация страны – это основной урок российской истории, а соответственно периоды русской истории – главные моменты колонизации…»[12].

Изучая исторические предпосылки становления и развития такого правового явления как миграционный процесс и анализируя положения законодательство дореволюционной России можно говорить о том, что в целом предшественники нынешнего органа внутренних дел по вопросам миграции осуществляли функции надзора за передвижением своего населения и иноземцев задолго до формирования в отдельную государственную структуру. Так, данные компетенции возлагались на различные органы власти. Можно в качестве примера привести правовое регулирование миграционной политики в «Новгородской грамоте». Так, согласно данному нормативному правовому акту, имело место быть такое явление как требование «знатка», которое относилось лицам, не относящимся к членам общины. Так в случае, если лицо, не являлось членом общины, оно должно было иметь поручителя, который мог бы за него поручитmся. Иначе такое лицо не могло находитmся внутри общины.

В «Соборном Уложении» 1649г., в частности в ст. 1-6 VI Главы «О проезжих грамотах в иные государства», а также в ст. 48 и ст. 55 Главы XVIII «О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и Нижней Волги» и «Проезжих грамотах для иностранцев» содержатся требования удостоверения личности всех людей с целью контроля за их передвижением, что также может говорить о том, что уже в середине XVII Века в России задумывались о правовом регулировании миграционной политики в пределах государства[14].

Следующим некоторого рода основополагающим моментом в рамках изучения деятельности миграционных органов того времени и в целом миграционной политики государства можно говорить о некоторого рода нормативном закреплении предшественников реестра учета иностранцев. Так, в конце XVII Века указами 1684 и 1686 г. Петром I вводился своего рода определенный ряд ограничений на проживание внутри Московской губернии лиц, не имеющих «поручных записей». По мнению историков связано это было с введением подушной подати населения, а также рекрутской повинности и участившихся случаев бегства крестьян от помещиков [8].

По этой же причине, продолжая развитие возникших выше правовых механизмов регулирования миграционной политики в первой четверти XVIII Веке в России возникла паспортная система.

Осуществление контроля над ее нормальным функционированием были возложены на полицейских, а целью ее функционирования в подавляющем большинстве стало соблюдение интересов расширения сферы влияния абсолютистского государства. Так, она способствовала развитию расширения количества военной мощи государства, а также позволило более быстро и эффективно пополнять государственную казну посредством сбора подушной подати. Впоследствии к всему прочему были внесены ограничения в рамках передвижении внутри государства и выбора места жительства.

Тут важно отметить следующие нормативные правовые акты: Указ Петра I 1714 г. и Инструкция 1719 года. Благодаря данным нормативным актам можно говорить о «пашпортах» и «проезжих письмах» в России. Они выдавались «подданным Российской Империи», ныне гражданам Российской Федерации в целях надлежащего и законного перемещения внутри государства и вне его пределов. Говоря же об органах миграционной политики и в свою очередь, их функциях – можно говорить, что тут значимой фигурой является фигура воеводы, который с одной стороны являлся прообразом пограничной службы с одной стороны и органом миграционной полиции с другой [15]. Так, воевода не имел права выпустить за границу «поданных Российской Империи» без «проезжего письма».

Также немаловажным является и тот факт, кто выдавал вышеуказанные удостоверяющие личность документы и прообразы заграничных паспортов. Так, если в настоящее время функция выдачи паспортов возложена опять же на орган внутренних дел, то в то время, как следует из «Его Царского Величества Указов» данная функция возлагалась на «начальников». Тем не менее, как следует из письма Генерал-полицмейстеру Дивиеру, датированном 1718 г., на сотрудников полиции возлагалась функция по контролю и надзору за подозрительными лицами и выявлению беглых солдат, матросов, крестьян [15].

Также можно сказать о различного рода негативных правовых последствиях за несоблюдение законодательства в области миграционной политики в Российской Империи, которые также входили в рамки компетенций деятельности органов полиции.

Таким образом, можно сказать о том, что если функции миграционной полиции и полиции того времени были подобными, то если говорить о функциях выдачи паспортов и заграничных паспортов, можно говорить о том, что их могли выдавать не только органы полиции, рассматривая положения начала XVIII Века.

Деятельность, начавшаяся в России в периоды правления Петра I, со временем трансформировалась в ныне действующую паспортную систему, которая в настоящее время функционирует не только в рамках Российской Федерации, но и в целом во всем мире. Таким образом, можно также говорить о великом вкладе немалозначимой личности Петра I.

Следующим витком развития миграционной политики и правового регулирования органов миграционной полиции стало начало XIX Века. Данный период был связан с тем, что большое количество изменений в области миграционного законодательства породило ряд правовых разночтений и противоречий с положениями Соборного Уложения.

Так, в данный период посредством формирования Елизаветинских, Екатерининских и ряда других комиссий привело в конечном счете к формированию нового кодифицированного нормативного акта, сосредоточившегося на миграционной политике и вобравшего в себя основные положения законодательства в этой сфере в целях его нормального функционирования.

Под руководством М.М. Сперанского создано Полное собрание Законов Российской Империи, которое включило в себя 46 Томов, в число который в том числе вошли и положения о миграционной политике государства.

По мнению Г.В. Вернадского, несмотря на ряд нормативных правовых актов, существующих в Российской Империи, до формирования Полного собрания законов Российской империи отсутствовал четкий и иерархично сформированный кодифицированный нормативный акт, способный четко и точно сосредоточить в себе все сферы действия российского законодательства [8].

Большинство существовавших в то время нормативных правовых актов определяли в себе тем или иным образом нормативную базу и правила порядка проживания, перемещения с различными целями представителей всех российских сословий, иностранных подданных, а также ответственность за неисполнение или их неправильное исполнение.

Не стоит забывать об иностранцах, которые наравне с подданными Российской Империи также имели место быть в Российской Империи и также пребывали на ее территории. Это порождало необходимость формирования правового поля для регулирования деятельности в области внешней миграционной политики Российского государства.

Наравне с использованием в документообороте начиная с XIII Века «пашпортов» и «проезжих писем» для иностранцев широко использовался такой документ при въезде на территорию Российской Империи как «проезжая грамота». В основу ее правовой роли легли положения об установлении личности иностранца с одной стороны, а также служили своего рода способом осуществления контроля за его деятельностью, в случае нарушения действующего законодательства с другой. Также можно говорить и о правовом механизме привлечения иностранных специалистов на русскую службу [10].

Тем не менее, можно отметить, что сферы деятельности иностранных граждан и подданых Российской Империи значительно различались, о чем в том числе указывают историки-правоведы, в том числе это связано со свободой передвижения внутри государства таких лиц. Тем не менее со временем, такого рода права были уравнены, о чем также велись дискуссии в правовом поле среди юристов. Так, к примеру, до 1890 года иностранный гражданин также наравне с подданным Российской Империи вправе был претендовать на право государственной службы, сословного права, и ряда иных преференций обычного гражданина Российской Империи. Это не могло не возмущать тогдашних подданных Российской Империи.

Во многом такого рода политику можно связать с тем, что большой исторический промежуток времени, в России имело место быть всевозможное проявление интервенции и влияние запада, как отмечал историк Гайнутдинова Е.И. [9]  

По общему правилу приезжать и жить в Российской Империи могли «иностранцы вообще всех наций». Исключение составляли евреи, за редким исключением: караимы и среднеазиатские евреи. Статья 308 Устава «О паспортах и беглых» 1833 года устанавливала ограничения для «духовных лиц армянского исповедания, членов Иезуитского ордена (ст.266), иностранных духовных лиц восточной церкви, допускаемых в Россию не иначе, как с разрешения святого Синода» (ст.272) [16].

Следующий периодом становления и развития данного административно-правового института можно охарактеризовать как советский период становления миграционной политики и функционирования органа, выполняющего функции по соблюдению миграционного законодательства.

Бужак К.В. отмечает, что советский период в целом охарактеризован высоким уровнем урбанизации, что в свою очередь способствовало миграции из европейской части государства в азиатскую, и центра на периферию, из русских регионов в инонациональные [6].

Начиная с 1917 г. миграционная политика советского государства основывалась на политических и идеологических аргументах. Однако в недолгий период НЭПа учитывался и экономический фактор. В основном это было связано с освоением малозаселенных земель [7].

Рассматривая одни из первых документов советского периода в сфере миграционного права, можно говорить о Приказе от 21.04.1918 года, согласно которому предлагалось безотлагательно выдворять за пределы территории государства военнопленных на родину и воздерживаться от пропаганды против правительств и государственных учреждений Австрии, Турции и Германии [6]. Тем не менее, уже 27 июля этого же года временным правительством издан Декрет, по которому лица, оставшиеся за пределами своего государства, являющиеся беженцами признавались гражданами РСФСР [1].

Создание Паспортно-визовой службы тесно связано с учётом населения в СССР. В соответствии с декретом ВЦИК от 25 июня 1919 года все граждане РСФСР, достигшие 16-летнего возраста, были обязаны иметь трудовую книжку с характерным лозунгом «Не трудящийся, да не ест». В трудовой книжке указывалось место работы, а также прописка.

В 1920-х годах распространяется такое явление как активное освоение территорий, не освоенных ранее предшествующим Российским государством. Так, принимая 30.10.1922 года Земельный кодекс РСФСР государством закреплены положения о четком и иерархичном правовом регулировании и регламентировании положений о землеустройстве и переселении [9].

Однако, безусловно, в данном случае, нельзя не задаться вопросом о том, на чьи плечи возлагается в таком случае обязательства по миграционной деятельности таких лиц. В данном случае ответственность за начало действия соответствующей реформы возложено на Народный комиссариат земледелия (далее - нарком земледелия), а также ВЦИК.

Говоря о наркоме земледелия можно говорить о том, что на плечи данного органа государственной власти возложены обязанности по руководству и контролю по переселенческому делу, разработке планов переселения, образованию и подготовке земельного фонда для переселения, организации выхода, передвижения и водворения переселенцев, принятии мер по финансированию переселения и изданию подробных правил о его условиях и порядке, формирования колонизационного фонда, а также принятием ряда организационных нормативных актов по согласования с заинтересованными органами.

С декабря 1932 года начинается паспортизация, отмененная временным правительством в 1918 года. Изначально паспорта выдавались только гражданам, проживающим в городах и крупно населенных пунктах и поселках городского типа. Также был выдан определенного рода ряд ограничений, как, к примеру отсутствие выдачи паспортов военнослужащим, инвалидам, жителям сел и поселков. Окончательная паспортизация населения утвердилась только лишь в августе 1974 года. Функции по осуществлению паспортизации населения возлагались на соответствующие структуры исполкомов, в которых учреждались специальные сотрудники, полномочные на осуществление такой деятельности.

27.12.1932 года было издано и постановление «Об образовании Главного управления рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ Союза ССР». Этот орган создавался для общего руководства работой управлений рабоче-крестьянской милиции союзных республик, а также для введения по всему Советскому Союзу единой паспортной системы, прописки паспортов и для непосредственного руководства задач паспортизации страны [3].

Говоря о внешней миграции в рамках деятельности государства можно выделить Декрет СНК РСФСР от 10.05.1922 г. «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев», согласно которому был предусмотрен порядок въезда и выезда за границу [2]. Так единственным основанием для выезда граждан РСФСР за границу являлось особое разрешение Народный комиссариат по иностранным делам, по так называемым визам, помещенным на загранпаспорта для граждан советского государства, и визы, помещаемые в национальные паспорта для иностранцев.

Контроль за такого рода деятельностью возлагалась на Народный комиссариат по иностранным делам. Процедура была следующей: подавалось заявление и определенный пакет документов, в перечень которых входило удостоверение Государственного политического управления Народного комиссариата внутренних дел. Данное удостоверение подтверждало, что именно данный гражданин не имел каких-бы то ни было законных препятствий для перемещения за границу.

Таким образом, можно говорить о следующем: с одной стороны реформы, родоначальником которых стал Петр I? продолжили существовать в некоторого рода преобразованном виде, а с другой стороны, можно говорить о некоторой продолжающей тенденции ограничения въезда и выезда за пределы государства, связанными с определенной спецификой политики государства.

С 1936 года всю основную роль на деятельность, направленную на переселенческую политику внутри стороны руководство государства, возложило на НКВД. В это же время такие органы получили расширенные полномочия – выдворение или депортацию за пределы государства. Доходило даже до того, что переселялись целые народы и группы населения. Так наука выделила такие формы депортации как принудительная как репрессивная и насильственная [7].

Если репрессивная заключалась в выдворении этнической группы населения в другую часть государства, так называемая внутренняя миграция принудительного характера, то в свою очередь, насильственная заключалась в переселение части народов на территории проживания репрессированных народов, то есть принудительная внешняя миграция.

Такого рода политика длительное время была основным направлением деятельности СССР и только лишь в ноябре 1989 года осуждена на основании Декларации Верховного Совета СССР «О признании незаконными и преступными репрессивных акций против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав» [4]. По данной Декларации все репрессированные незаконно лица были реабилитированы.

Возвращаясь к правовому регулированию миграционной политики важно отметить, что к середине XX Века компетенция по реализации миграционной функции возложена была на правоохранительные органы, а именно на ОВД.

Рассматривая послевоенный период деятельности в области миграционной политики следует отметить, что в данном случае, имело место внутригосударственное массовое перемещение граждан, причем важно учесть, что были использованы как административные, так и стимулирующие формы в области миграционной деятельности. Это повлекло расселению граждан в малонаселенные население пункты.  Также в этот период возникает такое весьма занимательное явление как сезонная миграция.

По-прежнему, рассматривая правовой механизм осуществления миграционной политики, можно говорить о том, что он был возложен на плечи органа внутренних дел страны. Тем не менее, нельзя не отметить, что помимо данного органа государственной власти в период становления и развития СССР данными полномочиями наделялись и некоторые иные государственные органы и структуры.

Следующим немаловажным периодом становления и развития данного правового института стал распад СССР. Данное знаковое событие безусловно повлияло и на дальнейший вектор развития миграционной политики государства.

Первым нормативным документом, закрепившим в полной мере компетентный орган, осуществляющий политику государства в области миграционной деятельности и контроль за ее надлежащим выполнением стал Указ Президента РФ 1992 года, учредивший на территории РФ Федеральной миграционной службы России (далее – ФМС) [5].

Говоря о компетенции и целях утверждения данного органа исполнительной власти, можно говорить о том, что на первых порах он был призван реализовать такие задачи как создание иммиграционного контроля с одной стороны и регулирование внешней трудовой миграции.

Рассматривая более подробно описанные выше задачи, можно говорить, что преимущественно для государства было необходимым защита национального рынка труда, а также организация работы работников извне.

Немаловажным будет сказать и о том, что в течение, пускай и не особо длительного временного промежутка, но в России весьма динамично развивался и преобразовывался данный административно-правовой институт.

Так, уже в 1999 году ФМС был преобразован в отдельное Федеральное министерство - Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации [11]. Уже через два года данное министерство государством было ликвидировано, а функции возложены на совсем не схожие по роду деятельности Федеральные министерства: МВД, МИД и МИНЭК.

Указанное министерство осуществляло свою деятельность менее года до издания соответствующего Указа Президента РФ, согласно которому все компетенции по иммиграционному контролю и координации действий органов власти по вопросам миграции сконцентрировались в лице одной государственной структуры – Министерства Внутренних дел, как ранее уже было в СССР и в ранние годы формирования РФ.

Тем не менее уже в 2004 году ФМС вновь становится самостоятельным Государственным органом власти с ранее относящимися к нему функциями по миграционной политике, вдобавок к ним отнесли функции по оказанию государственных услуг в сфере миграционной деятельности такие как выдача заграничных паспортов и прочие. Через 2 года данный орган власти был несколько иерархично распределён и его компетенции переданы и внедрены в органы исполнительной власти субъектов РФ, напрямую подчиняющиеся Федеральному центру ФМС России.

Названная структура просуществовала около 12 лет и в апреле 2016 года согласно Указу Президента Российской Федерации, была упразднена, а компетенции данного органа были отнесены в Министерство внутренних дел РФ. При вышеупомянутом органе исполнительной власти было создано управление по вопросам миграции, подчиняющееся непосредственно МВД России. В области компетенции данного органа отнесены полномочия по реализации государственной политики в сфере миграции. Более подробно о данном структурном подразделении МВД РФ будет сказано в последующих параграфах и главах настоящего магистерского исследования.

Подводя итог настоящему исследованию, следует сделать вывод о том, что за период с начала деятельности миграционной политики в российском государстве до настоящего времени полномочия по осуществлению миграционной политики возлагались на различные органы государственной власти, также можно говорить о динамичном развитии данного административно-правового института, особенно говоря о его развитии в период становления и развития Российской Федерации. Благодаря данному органу власти надлежащим образом функционирует государственный аппарат в целом, поскольку данная деятельность в полной мере способствовала и способствует развитию отношений как между иностранцами внутри государства, так и стабильному развитию миграционной деятельности в России.

В целом, рассматривая периодизацию рассмотрения правового института – деятельность полиции в сфере миграции, можно условно и традиционно разделить на три этапа (периода) – дореволюционное время, советское время (советский период) и период становления и развития Российской Федерации.

Безусловно, рассматривая историко-правовой аспект изучаемого вида правоохранительной деятельности, важным является изучение отправной точки существования данного правового института.

В этой связи можно утверждать следующее: создание и формирование института деятельности полиции в сфере миграции, а если быть точнее – зарождение данной правовой конструкции можно рассматривать, исходя из принятия нормативного правового акта «Новгородская грамота».

Именно благодаря такому явлению, как «знатка», можно говорить о прообразе временной регистрации иностранных граждан и в целом о зарождении миграционной политики. Также из данного правового акта можно выделить и ряд схожих черт с ныне действующими положениями о временной регистрации иностранных граждан. Таким образом, периодом зарождения в России правоохранительной деятельности в сфере миграции можно считать середину пятнадцатого века.