Международный опыт организации госзакупок

Аннотация. Мировая практика показывает, что в развитых странах государственные закупки (далее - госзакупки) широко используются как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности. В статье проводится сравнение систем госзакупок США, Великобритании и Германии, в работе также рассматривается возмож­ность применения их опыта в системе госзакупок Российской Федерации.

Ключевые слова: госзакупки; контрактная система; государ­ственный заказ; бюджетные средства; государственный контракт; планирование; размещение; исполнение; контроль; конкуренция.

Международный опыт организации государственных закупок представляет собой особенный интерес для России в период станов­ления контрактной системы в сфере закупок, регламентированной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ [1]. Множество зару­бежных стран уже приобрели практический опыт управления процессом эффективной закупочной деятельностью.

В современной международной практике государственных закупок общепринятыми принципами мировой закупочной практики, влияющими на эффективность государственных закупок, являются: прозрачность, т. е. открытость и доступность информации о закупках; подотчетность и соблюдение процедур; открытая и эффективная конкуренция; справедливость.

Рассмотрим опыт управления государственными закупками на примере некоторых стран.

В США и Великобритании, например, функционируют нацио­нальные контрактные системы, с помощью которых государственные нужды обеспечиваются посредством отработанных технологий управления единым циклом планирования, размещения и исполнения государственных контрактов [6].

В странах Европейского союза детально регламентированы процедуры размещения государственного заказа, которые носят обязательных характер не только странами-членами ЕС, но и государств, претендующих на право вступления в ЕС[6].

Федеральная контрактная система США (далее – ФКС) создана в 1921 г. и является одной из старейших контрактных систем [4]. В военные годы государство усиливало вмешательство в производство, широко использовались закрытые торги и прямое распределение заказов, что способствовало ускорению военных поставок, однако, это сопровожда­лось усилением коррупции и резким снижением эффективности закупок.

В послевоенное время контрактная система была направлена на повышение эффективности расходования бюджетных средств и на обеспечение равного доступа к государственному заказу, что позволило в полной степени использовать принципы открытой конкуренции.

Современный механизм госзакупок США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR - Federal Acquisition Regulations) [3]. В своде правил содержаться более 1000 страниц и имеются 53 раздела, каждый из которых посвящён отдельному аспекту закупок [3, с. 64]. Первые шесть разделов рас­сматривают общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть – посвящены различным положениям планирования закупок. В последующих разделах рассмотрены вопросы трудового права к выполнению госзакупок, правила и процедуры контроля за ходом исполнения контрактов, библиотека типовых контрактов, которая содержит более 100 детально регламентированных государ­ственных контрактов.

ФКС США разделяет закупки, осуществляемые для выполнения государственных программ, и закупки имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата [6]. Значительно большие по объему закупки осуществляются для выполнения предусмотренных бюджетом государственных программ (вооружение, строительство автодорог, и т. д.) Данные закупки размещаются министерствами, агентствами и рядом других ведомств самостоятельно на рынке вооружение, энергетики и т. д.

Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех федеральных ведомств США, осуществляет Администрация общих услуг (АОУ) [3, с. 67]. Эта государственная организация централизованно закупает и хранит на своих складах материалы и оборудование, которое в последующем распределяется по министерствам и ведомствам. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с тем, как если бы каждое ведомство закупало товары и услуги самостоятельно по небольшим контрактам или в розницу.

Большой опыт в организации государственных закупок имеет и Великобритания, где специальный орган по закупкам, обеспечивающий интересы «короны» был создан в 1833 г. В современном виде система закупок сложилась в 1984 г., когда были приняты «Рекомендации по конкурсным закупкам». В 1990 г. при Казначействе была создана «Центральная организация по закупкам» в качестве основного методи­ческого и контролирующего органа [3, с. 69].

В каждом министерстве Великобритании, в отличие от США, есть департамент контрактной работы, который производит закупки самостоятельно для обеспечения общих нужд остальных департаментов и территориальных подразделений. Казначейство в свою очередь делегирует право распоряжения бюджетными средствами отраслевым министерствам (департаментам), при этом чиновники Казначейства, курирующие данный департамент, сопровождают планирование, размещение и исполнение государственного контракта на протяжении всего его жизненного цикла. Помимо этого, представитель Казначейства подтверждает расходы и осуществляет руководство на базе принципа «value for money» – «адекватная ценность за уплаченные деньги».

На портале контрактной системы Великобритании размещена электронная библиотека типовых контрактов в виде сервиса по подбору госконтрактов. В настоящее время в базе библиотеки находится более 450 контрактных направлений.

Достаточно специфичная организация государственных закупок в Германии, где контрактные отношения не выделяются в отдельное законодательство, а являются одним из аспектов антимонопольного законодательства, цель которого предусмотреть невозможность его нарушений, как со стороны заказчика, так и со стороны участников.

В связи с этим Европейское законодательство по закупкам заимствовало у Германии раздел закона о недопустимости ограни­чения конкуренции, как принцип рыночной экономики, независимо от положения заказчика.

В условиях высокого уровня налогообложения заказчики не могут допускать неэффективного расходования средств налогоплательщиков. Существующий порядок в Германии четко регламентирует требования участника размещения заказа, не допуская подрядчиков, не имеющих хорошей репутации, достаточного опыта работы и соответствующей квалификации [3, с. 70].

Необходимо отметить, что законодательство минимизирует не только бюджетные риски, но и вероятность убытков со стороны участников, которые могут возникнуть из-за ошибок заказчика. Правовая база предусматривает выплату компенсации участникам расходов, понесенных в ходе подготовки и во время участия в конкурсных процедурах, в результате ошибок и нарушений заказчика.

Одним из механизмов контроля над размещением государственного заказа в Германии является деятельность общественной организации экспертов и учёных «Форум госзаказа», которые обмениваются мнениями и формируют общественное отношение к новым явлениям в сфере государственных закупок. Форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере госзакупок – Public Procurement Award [4].

Изменения в российском законодательстве в сфере осуществления государственных закупок во многом основаны на зарубежном опыте и современных принципах развития контрактной системы [5].

Таким образом, в современной российской практике госзакупок могут быть использованы следующие элементы зарубежного опыта:

1. Организация осуществления госзакупок централизовано с помощью специализированного государственного органа с последующим распределением в государственные учреждения необходимых товаров и услуг;

2. Единая методика конкурсных торгов с использованием библиотек типовых контрактов и банка данных требований к закупаемой продукции;

3. Осуществление аудита процесса закупок органами (центрами), в части прогнозирования и планирования закупок, организации торгов, обеспечения чистой конкуренции, контроля за исполнением контрактов, анализа эффективности обеспечения государственных нужд.