Практика применения органами местного самоуправления права на отмену ранее изданного акта на примере Московской области

Право органов местного самоуправления на отмену либо приостановление ранее изданных муниципальных правовых актов закреплено в части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно данной норме, муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Данная норма предоставляет органам местного достаточно обширные полномочия для принятия решение об отмене (приостановлении) ранее изданного акта. Однако эти полномочия не могут быть безграничными. Границы усмотрения органов местного самоуправления при принятии решения об отмене (приостановлении) ранее изданного акта ограничиваются как нормативными, так и объективными пределами. Нормативные пределы усмотрения устанавливаются в нормативных правовых актах, а его объективные пределы определяются характером регулируемых отношений и различными социальными факторами, влияющими на процесс принятия решения [1, с. 169].

В ходе анализа судебной практики было выявлено, что органы местного самоуправления при принятии правовых актов, которыми отменялось либо приостанавливалось действие ранее изданных правовых актов (далее – отменяющие акты), допускали выход за пределы предоставленных им Законом полномочий. Представляется возможным систематизировать основные нарушения, допущенные органами местного самоуправления, следующим образом:

1) Отсутствие необходимого обоснования, мотивировки при принятии отменяющего акта является достаточным основанием для признания его судом недействительным [2].

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, положение ч.1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26.05.2011 № 739-О-О, от 22.03.2012 № 486-О-О, от 29.01.2015 № 140-О).

10 ААС суд в Постановлении от 25.01.2017 № 10АП-16377/2016 по делу № А41-20158/16 указал, что, реализуя право отмены ранее принятых ненормативных актов в порядке части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, полномочный орган или должностное лицо обязаны обосновать необходимость отмены правового акта и указать в чем заключается его несоответствие закону.

В этом смысле, решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов будут носить произвольный характер, и, как следствие, являться незаконными, если в них отсутствует необходимое правовое обоснование, мотивировка принятия такого решения.

2) Сами по себе протест, представление прокурора не являются для органов местного самоуправления достаточным основанием для отмены ранее изданного акта.

Суды при признании недействительными отменяющих актов указывали следующее:

«Вынесение протеста прокурора не является безусловным основанием для отмены актов, указанных в протесте, а является основанием для рассмотрения данного протеста и указанных в нем оснований» [3].

«По смыслу приведенных положений Закона (Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» – прим. автора) а также с учетом того, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора может содержать лишь предложение по устранению выявленных с позиции прокурора нарушений закона и не приводит к возникновению, изменению, прекращению прав лица, которому оно выдано» [4], «кроме того, Федеральным законом № 2202-1 не предусмотрено полномочие прокурора требовать отмены постановления органа местного самоуправления» [5].

3) Более того, орган местного самоуправления не вправе отменять ранее изданный акт лишь на основании требований органов внутренних дел.

Как было отмечено 10 ААС в Постановлении от 17.11.2017 № 10АП-15538/2017 по делу № А41-51654/17, действующим уголовным, уголовно-процессуальным законодательством не предусмотрены полномочия органов внутренних дел требовать отмены постановления органа местного самоуправления путем обращения в администрацию муниципального района.

4) Органы местного самоуправления не вправе в порядке самоконтроля отменять ранее изданный акт, если на основании него возникли гражданско-правовые отношения.

Суды в большинстве случаев признавали незаконным отмену органами местного самоуправления ранее изданных актов, на основании которых был заключен гражданско-правовой договор, например, договор аренды, купли-продажи публичного земельного участка.

Так, 10 ААС в Постановлении от 24.11.2017 № 10АП-15178/2017 по делу № А41-35835/17 указал, что поскольку «между заявителями и заинтересованным лицом возникли гражданские правоотношения, которые не могут быть прекращены путем отмены ранее изданного ненормативного акта в порядке самоконтроля… После заключения договора аренды на основании ненормативного акта о предоставлении земельного участка, публично-правовые отношения, связанные с действием такого акта, прекращаются ввиду возникновения между сторонами отношений гражданско-правового характера, основанных на заключенном договоре аренды… Возникшие в данном случае гражданские права заявителей в отношении земельных участков могут быть прекращены на основании соглашения между сторонами, либо могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается».

Интересна позиция 10 ААС, который в Постановлении от 17.11.2017 № 10АП-15538/2017 по делу № А41-51654/17 указал, что «полномочия администрации по самоконтролю  в виде отмены или приостановления действия принятого ею ненормативного акта не могут распространяться на неограниченный период времени, если такой ненормативный акт породил вещные права на недвижимое имущество у лица, в отношении которого он был принят, и подменять собой судебный контроль за вынесенным актом, действительности сделки, заключенной на основании указанного акта».

В Постановлении от 17.03.2017 № 10АП-2201/2017 по делу № А41-74585/16 10 ААС отметил, что «отменяя постановление № 6978 от 31.12.2014 г. «О предоставлении в собственность за плату земельного участка ЗАО «Концерн АйсРос», Администрация городского округа Домодедово Московской области имела цель восстановление в последующее время нарушенного права городского округа на земельный участок…возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается».

Однако, в ходе анализа судебной практики была обнаружена и противоположная позиция суда, так, например, в постановлении 10 ААС от 13.05.2016 № 10АП-4487/2016 по делу № А41-101167/15 суд указал, что «отмена постановления Администрации № 4050-ПА от 31.12.2014 г. "О предоставлении земельного участка ЗАО «СМУ-5» не влечет прекращение договора аренды спорного земельного участка либо признание его недействительным».

Следует признать практику, в которой суды признавали незаконной отмену органами местного ранее изданных актов, на основании которых возникли гражданско-правовые отношения, единственно верной и правильной, поскольку, как верно отмечали суды, акт муниципального образования после заключения на его основе гражданско-правового договора становится частью сложного юридического состава, и, отменяя муниципальный правовой акт, орган местного самоуправления в отсутствии законных оснований лишает субъекта оснований его права собственности, аренды и т.п.

Таким образом, анализ применения норм, регулирующих отмену и приостановление муниципальных правовых актов органами местного самоуправления принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт демонстрирует, что современное положение ч.1 ст.48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует более тщательной нормативной регламентации. Является нередкой практика, когда органы местного самоуправления отменяют ранее изданные акты лишь со ссылкой на часть 1 статьи 48 вышеуказанного Федерального Закона, который не устанавливает ни требований к отменяющему акту, ни пределы дискреционных полномочий органов местного самоуправления при принятии решения об отмене (приостановлении) ранее изданного акта.