Беспилотные летательные аппараты в интересах развития туризма и сохранения культурного наследия: проблемы и возможности

На первый взгляд вопросы использования беспилотных летательных аппаратов (БПЛА) в сферах туризма и государственной охраны объектов культурного наследия (ОКН) кажутся сегодня естественными и беспроблемными. Вслед за развитием техники меняются и подходы к продвижению территорий в целях развития туризма, к сохранению памятников истории и культуры. Сейчас практически никто не пользуется аналоговыми фото и видеоматериалами. Большинство архивных фотографий и документов оцифрованы, привлекательный фото-и видео контент работает на привлечение туристов в регион, в электронной форме ведутся реестры маршрутов и объектов культурного наследия, составляются базы информационных данных, осуществляется межведомственное взаимодействие и предоставление государственных услуг. Современная техника стала незаменимым инструментом, позволяющим органам развития туризма и охраны ОКН эффективно выполнять поставленные задачи.

Возможности

Использование БПЛА государственными органами кажутся сегодня безграничными: получение редких и уникальных кадров, повышение качества мониторинга технического состояния памятников истории и культуры. Все это облегчает исследовательскую работу и популяризацию ОКН и целых территорий.

Деталировка труднодоступных элементов памятников, визуализация их утрат, оценка композиционно-планировочной структуры ансамблей и достопримечательных мест, эффектная презентация историко-культурных ценностей региона – это возможности, которые всегда хорошо работают в интересах территории. Но скажу еще как бывший чиновник, что это, возможно и экономия финансовых, трудовых и временных ресурсов при натурном изучении объектов, а также потенциал для фиксации и пресечения деятельности «черных копателей», Правда прекрасные горизонты возможностей, открываемых применением БПЛА?

Для граждан использование БПЛА гарантирует яркие впечатления и положительные эмоции от прикосновения к прекрасному, необычному, любопытному, будь то архитектура, монументальное искусство, ландшафтный дизайн или место, где разворачивались исторические события. Развитие туризма без фото и видеофиксации объектов туристического внимания – памятников истории и культуры в современном мире, где они незамедлительно становятся достоянием пользователей социальных сетей, уже невозможно. При этом уникальность некоторых туристических объектов может раскрыться исключительно с определенных точек визуального восприятия, так как антропогенное, техногенное и естественное изменение городских и природных ландшафтов с течением времени значительно искажает первоначальное историческое окружение памятников истории и культуры. В современном мире пренебрегать возможностью взглянуть на ОКН по-новому, либо освежить прежнее восприятие, сохранить и передать его потомкам просто неразумно, так как в этом, в сущности, и состоит одна из задач сохранения памятников истории и культуры. Барельефы усадеб Асеевых, огромная территория музея заповедника С.В.Рахманинова «Ивановка», высокий шпиль Ильинского храма г. Мичуринска, удивительные здания костела, православных храмов области, Тамбовская сторожевая черта или «Татарский вал», знаменитый Поленовский храм Воскресения Христа Спасителя в усадьбе Воейковых в Старой Ольшанке и многие другие ОКН Тамбовской области и элементы их предметов охраны можно рассмотреть и по достоинству оценить только с помощью БПЛА. И такая возможность есть не только у киностудий, документалистов-профессионалов, но и у обычных граждан, фотографов, видеографов-любителей, путешественников.

Несколько лет назад Управление по государственной охране объектов культурного наследия области применяло в работе фото и видеоматериалы, сделанные с использованием БПЛА в разное время с помощью ресурсов ТГУ им Г.Р.Державина, физических лиц и поступавшими материалами в управление для изучения технического состояния ОКН. В арсенале управления БПЛА отсутствуют, вместе с тем преимущества воздушной фото и видеографии перед наземной управлением были оценены по достоинству.

Требования

Однако, прежде чем искушаться заманчивыми фантазиями о полетах БПЛА для нужд государственной охраны ОКН и «прогулках над городом» для привлечения туристов обратимся к законодательству об ОКН и о БПЛА в РФ. Пункт 14 статьи 33 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (Закон № 73-ФЗ) предписывает органам охраны ОКН обследование и фотофиксацию один раз в пять лет состояния ОКН, включенных в реестр, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности. То есть фотофиксация ОКН вменена в обязанность управлению и органам местного самоуправления. Статьей 47.4 Закона № 73-ФЗ установлены требования к обеспечению доступа граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства к ОКН, включенному в реестр. В ней отражено конституционное право (статья 44 Конституции РФ) на доступ каждого к культурным ценностям. При этом условия доступа к ОКН (периодичность, длительность и иные характеристики доступа)1 также должны быть установлены соответствующим органом охраны ОКН (пункт 4 статьи 47.4 Закона № 73- ФЗ). Порядка 50 % памятников истории и культуры в Тамбовской области находятся на территории городских округов с их особыми режимами использования воздушного пространства. В значительном количестве имеются проблемы доступа к объектам культурного наследия. Как например уникальной усадьбы в Арженке в доступе отреставрированный главный дом В.Т.Асеева, но недоступны остальные объекты, принадлежащие Арженской птицефабрике - конный двор, водонапорная башня и хозяйственные постройки. Или Научно-лабораторные корпуса Центральной генетической лаборатории Мичуринска, не столь открытые для близкого знакомства и обследования. Иногда обследование таких обьектов затруднено без фотофиксации дистанционно, либо сверху, то есть без применения БПЛА (монументальная промышленная архитектура, многоквартирные жилые дома, многообъектные ансамбли, достопримечательные места, памятники археологии и т.п.) Для исполнения требований законодательства о государственной охране ОКН с использованием БПЛА органы охраны обязаны учитывать ограничения, предусмотренные законодательством об использовании воздушного пространства в РФ.

Ограничения

Организация использования воздушного пространства в РФ для БПЛА осуществляется в соответствии с разрешительным порядком (статья 14 Воздушного кодекса РФ, статья 116 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138), который контролируется органом единой системы организации воздушного движения (ЕС ОрВД), на основании плана полета (статья 70 Воздушного кодекса РФ). С 27.09.2019 действуют правила учета беспилотных гражданских воздушных судов (БВС) с максимальной взлетной массой от 0,25 килограмма до 30 килограммов, ввезенных в РФ или произведенных в РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 25.05.2019 № 658. В соответствии с этими правилами все БПЛА весом от 0,25 до 30 килограммов подлежат обязательному учету. С требованиями по учету БПЛА можно ознакомиться на официальном сайте Федерального агентства воздушного транспорта Министерства транспорта РФ. В целях упрощения процедуры получения разрешений на полеты БПЛА постановлением Правительства РФ от 03.02.2020 № 74 были внесены изменения в Федеральные правила использования воздушного пространства РФ, которыми определен порядок использования воздушного пространства для БПЛА весом до 30 килограммов по правилам визуальных полетов в пределах прямой видимости в светлое время суток на высотах менее 150 метров от земной или водной поверхности вне запретных и специальных зон. То есть без обязательного получения разрешения для полетов (статья 52¹, пункт «ж» статьи 114 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ). С порядком использования воздушного пространства РФ БПЛА можно ознакомиться на официальном сайте Федерального агентства воздушного транспорта. использования воздушного пространства выше 150 метров или использование БПЛА тяжелее 30 килограммов осуществляется посредством установления органом единой системы организации воздушного движения временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений в интересах пользователей воздушного пространства, организующих полеты БПЛА. Для подачи представления в орган единой системы организации воздушного движения на установление указанных режимов необходимо воспользоваться инструкцией, утвержденной Минтрансом РФ от 27.06.2011 № 171. Орган единой системы организации воздушного движения спланирует и скоординирует использование пилотом БПЛА воздушного пространства. Также нужно учитывать и требование о согласовании полета (получения разрешения) органом местного самоуправления, если использование воздушного пространства БПЛА массой более 0,25 килограмма осуществляется над населенным пунктом (статья 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ), а также с лицами, в интересах которых установлены запретные зоны и зоны ограничения полетов (при наличии). Для этого необходимо обратиться в администрацию городского округа, городского или сельского поселения о предоставлении разрешения на полет над ОКН с указанием помимо прочего типа, регистрационного опознавательного знака, заводского номера (при наличии), принадлежности БПЛА, периода и места авиационной деятельности. Для использования воздушного пространства БПЛА взлетной массой менее 0,25 килограмма согласование с органом местного самоуправления не требуется. Фото и видеосъемка с использованием БПЛА согласовывается отдельно (территориальные органы Генштаба ВС РФ, Управления ФСБ РФ), так как относятся к авиационным работам (статьи 75, 114 Воздушного кодекса РФ, пункт 7.12 приложения к приказу Минтранса РФ от 31.07.2009 № 128 ). Последние являются способом получения геопространственных сведений, имеющих важное оборонное или экономическое значение (пункты 60, 61 перечня, утвержденного указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203) и отнесенных к государственной тайне. Допуск к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в свою очередь, осуществляется на основании лицензии, а сами фото и видеоматериалы с использованием БПЛА подлежат дальнейшему рассекречиванию.

Ответственность

В каком количестве можно выбросить деньги на ветер, используя для полетов над ОКН карманную авиацию без соблюдения установленных ограничений? Управление воздушным судном массой от 0,25 до 30 килограммов, не поставленным на государственный учет, не имеющим учетного опознавательного знака, либо имеющим заведомо подложный опознавательный знак влечет наложение административного штрафа на командира воздушного судна (для БПЛА «внешний пилот» – статья 56  Воздушного кодекса РФ) в размере от 2,0 до 2,5 тыс. рублей или лишение права управления воздушным судном на срок до одного года (статья 11.5 КоАП). Нарушение Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, повлекшее причинение вреда здоровью или смерть человека, наказывается лишением свободы на срок до 5 лет, двух и более лиц – до 7 лет (статья 271.1 УК РФ). Нарушение Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, не содержащее уголовно наказуемого деяния (полет без разрешения, создание угрозы причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, имуществу и т.п. (пп. 2 п. 6 статьи 28 Воздушного кодекса РФ)), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 30,0 до 50,0 тыс. рублей; на должностных лиц – от 50,0 до 100,0 тыс. рублей; на юридических лиц – от 300,0 до 500,0 тыс. рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (статья 11.4 КоАП).

Выявление нарушений Федеральных правил использования воздушного пространства РФ владельцами БПЛА возложено на сотрудников полиции и транспортной прокуратуры. Они могут проверить постановку на учет БПЛА, наличие и подлинность учетного опознавательного знака на БПЛА, наличие разрешения на полет органа ЕС ОрВД (для полетов выше 150 метров и БПЛА тяжелее 30 килограммов), разрешение органа местного самоуправления (для БПЛА тяжелее 0,25 килограмма), маркировку БПЛА (в РФ разрешен европейский радиочастотный стандарт CE – 2,4 GHz (выходная мощность сигнала), запрещен сертифицированный в США стандарт FCC – 5,8 GHz). Привлечение к ответственности (сбор доказательств и назначение административного наказания) возложено на транспортную прокуратуру и Ространснадзор (рассмотрение дела об административном правонарушении и взимание штрафа). Также в соответствии с Федеральным законом от 02.12.2019 № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» временно ограничивать и пресекать несанкционированное нахождение БПЛА в воздушном пространстве вплоть до их уничтожения и повреждения, подавления и преобразования сигналов дистанционного управления в целях исполнения возложенных на них конкретных задач могут сотрудники МВД, ФСИН, Росгвардии, ФСБ, Службы внешней разведки и ФСО.

В общем, держать нос по ветру не будет лишним даже при законных полетах БПЛА.

Перспективы

Резюмируя вышесказанное можно сделать вывод о том, что в законодательстве о развитии туризма и сохранении культурного наследия не учтены особенности использования БПЛА как для государственных органов, имеющих полномочия в этих сферах, так и для интересующихся объектами культурного наследия гражданами. В настоящее время органы охраны объектов культурного наследия должны получать разрешение на использования воздушного пространства для полетов БПЛА на общих основаниях с гражданами, несмотря на установленные полномочия органов охраны объектов культурного наследия, в том числе, по обеспечению законных прав граждан на доступ к ОКН, а также их различающиеся цели и степень ответственности за использование указанных средств доступа к ОКН. В связи с обязанностью органов охраны ОКН устанавливать условия доступа к ОКН, включенному в реестр (периодичность, длительность и иные характеристики доступа) (п. 4 статьи 47.4 Закона № 73-ФЗ), а также из-за неэффективности запретительных мер в отношении использования БПЛА вблизи ОКН назревает необходимость введения в законодательство об объектах культурного наследия понятий «доступа к воздушному пространству ОКН», «режима использования воздушного пространства ОКН» наряду с режимами использования земельных участков в границах его территории и зоны охраны. Необходимы разумные, взвешенные меры по использованию БПЛА для фото и видеосъемки памятников истории и культуры. Требуется установить размеры «свободной зоны» для полетов над и вблизи ОКН. Должно быть дано ее определение, как воздушного пространства, непосредственно связанного с ОКН, которое соотносится с границами его территории или зоны охраны (в определенных случаях соответствует им, в других – ограничено расстоянием, определенным экспертом государственной историко-культурной экспертизы или иным специалистом, в целях благоприятного визуального восприятия) и не требует согласования для ее использования с уполномоченными органами государственной власти или местного самоуправления. Размеры свободной зоны для полета БПЛА должны быть описаны в режимах использования земельных участков в границах территории ОКН и зоны охраны. В соответствии со статьей 35 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ должны быть введены ограничения на использование БПЛА в зонах полетов в целях как обеспечения безопасности граждан, так и сохранности памятников истории и культуры. Например, в части обязательного применения защитных средств (клеток, бамперов) для вращающихся элементов (винтов) БПЛА, использования режимов пилотирования БПЛА, не предусматривающих ориентацию по GPS (спорт-режимы, гоночные дроны), возраста пилотов (запрет на пилотирование БПЛА над и вблизи ОКН лицам, не достигшим возраста 16 лет – возраста наступления административной ответственности за причинение вреда ОКН). Должны быть установлены правила использования т.н. «глушилок» и электромагнитных «пушек», «ружей» – анти-дронов, оборудования по перехвату радиочастотного сигнала в свободных зонах для полетов, а также правила распространения воздействия таких электромагнитных устройств на свободные зоны для полетов, если они находятся за пределами таких свободных зон.

В целях предотвращения причинения вреда наиболее ценным ОКН службы их охраны (обслуживания) должны быть повсеместно в обязательном порядке оборудованы пунктами управления БПЛА с системой наблюдения, позволяющей осуществлять контроль за полетом БПЛА, наряду с противопожарной, охранной системами. Также должны быть установлены перечни ОКН с запретными зонами для полетов БПЛА, а также с зонами, установленными в интересах определенных лиц. Это памятники истории культуры, которые или на территории которых, в том числе, могут быть расположены режимные объекты (промышленные зоны, военные, секретные и т.п.).

И конечно же особая работа государственным органам в сфере охраны объектов культурного наследия предстоит по введению в нормативно-правовую базу в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности результатов систематического наблюдения за объектами культурного наследия и результатов осуществления контрольно-надзорных полномочий.