Самовольная постройка. Проблемы правоприменительной практики

Аннотация. Статья посвящена проблемам, возникающим при рассмотрении гражданских дел, связанных с признанием права собственности на самовольную постройку, определению предмета доказывания при возникновении права собственности на самовольную постройку.

Ключевые слова: самовольная постройка, право собственности, разрешение на строительство, земельный участок.

Самовольная постройка - это социально – правовое явление, возникающее как в отношении частных так и публичных интересов. С одной стороны, в его основе - право владельца осуществлять строительство на своем земельном участке, что носит законный частноправовой интерес владельца земельного участка, с другой - правоотношения, связанные с возведением объекта капитального строительства, регламентированные органами публичной власти и находящиеся под их строгим контролем.

Из данного в статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определения «самовольной постройки» можно вывести ее признаки, которые и становятся предметом доказывания в судебных разбирательствах по гражданским делам о самовольных постройках (о сносе и признании права собственности на них).

Самовольная постройка должна быть создана на земельном участке, не отведенном для этих целей; создана без получения необходимых разрешений; возведена с существенным нарушением градостроительных норм и правил. Для признания постройки самовольной, достаточно одного из трех указанных признаков, но в любом из этих случаев самовольная постройка должна отвечать критериям недвижимого имущества.

Согласно статье 130 ГК РФ к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Законодательного определения термин «постройка» не имеет. Если исходить из содержания статьи 222 ГК РФ, то под постройкой необходимо понимать жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество. Таким образом, самовольной постройкой может быть только недвижимое имущество, а на различные временные, легковозводимые, сборно-разборные конструкции, не являющиеся капитальными, нормы о самовольной постройке не распространяются.

Кроме того, самовольной постройкой может быть не только объект капитального строительства, строительство которого завершено, но и объект незавершённого строительства, об этом нам говорит п. 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. N 10/22 г. Москва «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее Постановление Пленумов ВС РФ, ВАС РФ N 10/22). Исходя из этого, на объект незавершённого строительства как на самовольную постройку может быть признано право собственности при наличии оснований, установленных статьей 222 ГК РФ.

Собственники земельных участков, согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ), обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами. Земельный участок может быть использован собственниками земельных участков только в соответствии с установленным назначением. Кроме того, собственники земельных участков не имеют права самовольно изменять целевое назначение земельного участка.

Возведение самовольной постройки осуществляется без получения необходимого разрешения. Термин «разрешение на строительство» раскрывается в Федеральном законе «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17.11.1995 N 169-ФЗ (статья 2), а также в «Градостроительном кодексе Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ.  Анализ указанных терминов позволяет определить разрешение на строительство как определенный документ компетентных органов исполнительной власти, который подтверждает соответствие проектной документации общим и специальным требованиям, а также соответствие планируемого к созданию объекта правовому режиму земельного участка, предоставляя застройщику право приступить к строительству (реконструкции).

Следует учитывать, что отсутствие разрешения на строительство не является основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. Одновременно с этим, суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, возводившее самовольную постройку, какие-либо меры к ее легализации, а именно, в получении разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также установить, правомерно ли уполномоченный орган отказал в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию. Подобная позиция также сформулирована в постановлении Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 10/22.

Дела о самовольных постройках довольно часто становятся предметом рассмотрения в судах общей юрисдикции, Верховном Суде РФ, так как действующим законодательством вопрос о них недостаточно урегулирован, несмотря на внесенные в статью 222 ГК РФ изменения. Тем не менее остается много нерешенных вопросов, например распространяется ли понятие «самовольное строение» на незавершенные объекты строительства, в каких случаях возможен только снос, а когда — приведение построек в соответствие установленным требованиям.

Не единообразна по данным вопросам и судебная практика. Так, в одном случае созданная в процессе реконструкции пристройка рассматривается как самостоятельный объект строительства и признается самовольной постройкой. При оценке реконструированного объекта недвижимости суды квалифицируют его как самовольную постройку, ссылаясь на изменение целевого назначения земельного участка, на котором находился первоначальный объект, а также проведение строительных работ без специального разрешения. Создание в процессе реконструкции нового объекта того же назначения либо достройка дополнительного этажа на здании, осуществленные в границах ранее предоставленного земельного участка, тем не менее, означают фактическое изменение целевого назначения земельного участка, что и является основанием рассматривать созданный объект как самовольную постройку.

В других случаях суды исходят из того, что к отношениям по самовольной реконструкции не применяются правила статьи 222 ГК РФ. Вместе с тем, в рамках данной позиции практика также дифференцируется в зависимости от результата проведенной реконструкции. Одни суды полагают, что если в процессе переустройства здания не создано нового объекта недвижимости, то в отношении новых площадей, возникших в здании, не могут быть применены правила статьи 222 ГК РФ.

Наряду с указанным, в соответствии с п. 22 Постановления Пленумов ВС РФ, ВАС РФ N 10/22, положения статьи 222 ГК РФ не распространяются на отношения, связанные с демонтажем временных построек, а также перепланировку, переоборудование недвижимого имущества, в результате которых не создан новый объект. Если же в результате самовольной реконструкции недвижимого имущества возникает новый объект, то положения статьи 222 ГК РФ подлежат применению.

В соответствии с абзацем 4 пункта 2 статьи 222 ГК РФ правовым последствием возведения самовольной постройки должен быть ее снос, или в качестве альтернативного варианта - приведение в соответствие с требованиями, предусмотренными законом. Данная вариативность основывается на необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов; ведь при вынесении решения о признании права собственности на самовольную постройку фактически происходит легализация тех нарушений, которые допустил застройщик.

Во избежание злоупотреблений со стороны недобросовестных застройщиков суды должны тщательно изучать фактические обстоятельства каждого дела. Даже если будет доказан факт соответствия самовольной постройки градостроительным нормам и правилам, а также подтверждено отсутствие нарушения прав и законных интересов других лиц, суд в этом случае не обязан признавать право собственности на самовольную постройку.

Пункт 26 Постановления Пленумов ВС РФ, ВАС РФ N 10/22 содержит ряд важных разъяснений, касающихся порядка определения добросовестности действий застройщика. В том случае, если застройщик со своей стороны предпринял все необходимые меры для того, чтобы легализовать объект самовольного строительства, а отказ уполномоченного органа в выдаче застройщику необходимой документации был неправомерным, то действия застройщика должны быть оценены судом как добросовестные. Следует учитывать, что оценка добросовестности и достаточности действий застройщика, в том числе, таких как обращение в уполномоченные органы с заявлением о выдаче разрешения без предоставления всего комплекта необходимых документов, или отсутствие факта обжалования в административном порядке решения органа местного самоуправления об отказе в выдаче разрешения, остается на усмотрение судов. Кроме того, в указанном Постановлении содержится указание на то, что если в приложенных к исковому заявлению документах отсутствуют сведения, подтверждающие факт принятия истцом надлежащих мер к легализации объекта самовольного строительства, то вместе с этим отсутствует и правовая возможность суда сделать вывод о наличии нарушения либо угрозы нарушения прав, свобод или охраняемых законом интересов истца.

Основанием для удовлетворения иска о признании права собственности на самовольную постройку может служить устранение всех признаков самовольной постройки, за исключением разрешения на строительство, которое по своей природе должно было предшествовать началу возведения самовольной постройки. Решение суда, в таком случае, является основанием для возникновения права собственности на объект самовольного строительства, а разрешение на строительство представляет собой один из этапов в процедуре правомерного возведения объекта недвижимого имущества и введения его в гражданский оборот.