ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Причинами неэффективности выполнения местным самоуправлением возложенных на его государственных функций автор считает пробелы в муниципальном законодательстве, в котором отсутствуют какие-либо критерии и условия наделения муниципальных образований государственными функциями, что в свою очередь со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации приводит к злоупотреблению правом при наделении органов местного самоуправления указанными полномочиями.

Ключевые слова: местное самоуправление, наделение государственными полномочиями, принципы взаимодействия местного самоуправления и государства.

С момента принятия Конституции РФ [1] и признания местного самоуправления как самостоятельной, отделенной от государства сферой области, как одной из основ конституционного устройства Российской Федерации, в науке конституционного, муниципального, административного права продолжаются споры о природе местного самоуправления, о необходимых пределах его самостоятельности, о недопустимости произвольного вмешательства государства (прежде всего в лице региональных органов государственной власти) в жизнедеятельность муниципалитета и т.д. Вместе с тем, невозможность неукоснительного соблюдения вышеуказанных принципов организации местного самоуправления доказывается повсеместным применением института наделения муниципальных органов управления отдельными государственными полномочиями, и соответственно – дополнительными функциями и обязанностями [3].                    

Столкновение нормативно закрепленных принципов об идеальном местном самоуправлении, которые можно усмотреть в ст. 130 Конституции РФ и практической необходимости жизнеобеспечения населения находит свое отражение в ч. 2 ст. 132 Основного закона, который предусматривает возможность наделения органов муниципального образования государственными функциями. Следует отметить, что в правовой традиции российского права принято предусматривать критерии ограничения провозглашенных принципов, условия и основания введения иных правовых режимов (например, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ применительно к ограничению конституционных прав и свобод личности).         

Необходимость делегирования государственных полномочий муниципалитетам обусловлена историческими, экономическими (в том числе демографическими) и организационными предпосылками. Во-первых, в период существования СССР местные органы власти как неотъемлемая часть государственного управления вполне эффективно разрешала вопросы местного значения, которые впоследствии законодательно были признаны предметом ведения региональных органов власти России (например, вопросы опеки и попечительства). В упомянутой системе государственного управления исполнительные и законодательные органы субъектов РСФСР в своей деятельности сосредотачивались в большей степени на управление в сфере экономики (развития легкой и тяжелой промышленности, сельского хозяйства и т.д.). Кроме того, решение множества местных вопросов осуществлялось  вне органов власти РСФСР. Например, вопросы медицинского обслуживания и образования разрешались порой не госорганами, а предприятиями, персоналу которых требовалось обеспечить системой жизнеобеспечения вверенным этому предприятию районам и микрорайонам населенного пункта [4].

В связи с нарушением указанной системы жизнеобеспечения населения, было необходимо передать определенные полномочия региональным органам власти в целях создания новой системы управления экономикой. Кроме того, население России распределено по территории крайне неравномерно, и наделение муниципальных органов власти государственными полномочиями позволяет оптимизировать расход бюджетных средств на кадровое обслуживание при низкой административной нагрузке. Необходимость института наделения муниципалитетов государственными полномочиями также продиктована целью повышения эффективности кадрового обеспечения.

Вместе с тем, анализ осуществления муниципальными органами государственных полномочий показывает крайнюю неэффективность решения переданных задач и обязанностей государства перед населением. В связи с этим следует предусмотреть некоторые принципы, а возможно и конкретные условия передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Необходимо учитывать действующие реалии: во-первых, финансовую обременительность для местного бюджета при осуществлении государственных полномочий муниципальными органами; во-вторых, развитие системы электронного документооборота и порядок взаимодействия граждан с органами государственного управления; в-третьих, тождественность или превышение финансовых и организационных затрат контроля за осуществлением государственных полномочий над затратами на осуществление непосредственно переданных государственных полномочий [5].

В связи с этим, на наш взгляд в ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] необходимо включить следующие условия:

1) Субъект Российской Федерации обязан обеспечить финансирование не только непосредственно переданных государственных полномочий, но и всех сопутствующих (в том числе будущих) расходов на выполнение этих полномочий. Например, исходя из этого принципа, в целях обеспечения детей-сирот жилыми помещениями муниципалитету должны быть переданы не только финансовые средства на приобретение и строительство жилья, но и на благоустройство территорий, если такое строительство осуществляется на вновь образованных зонах застройки;

2) допустимо наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, если их осуществление требует привлечения граждан и организации, проведения мероприятий (например, строительства некапитального объекта), если требуется учет местных особенностей и оперативность выполнения полномочий;

3) Недопустимо наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, если их осуществление находилось в компетенции регионального органа исполнительной власти, структура которого по существу должна предусматривать районные и межрайонные подразделения;

4) Недопустимо наделение муниципалитетов государственными полномочиями, если результат их выполнения является объектом федерального государственного надзора.

В целях обеспечения выполнения указанных нами предложений необходимо выработать механизм защиты интересов муниципальных образований, например, предусмотреть право отказа от выполнения государственных функций до предоставления достаточного финансирования.