ВОПРОСЫ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СПОРОВ В СФЕРЕ ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В юридической науке и практике отсутствует единообразное понимание термина «спор», это обстоятельство, подкрепляясь разнородностью характера и содержания экологических отношений, делает проблематичным выработку общего понятия споров в сфере природоресурсных правоотношений. Определение данного термина не содержится ни в экологическом законодательстве, закрепляющем основные положения права природопользования, ни в отдельных отраслях природоресурсного законодательства. Исключением является Кодекс Республики Беларусь о земле, в котором статьей 1 неразрешенный конфликт между субъектами земельных отношений определяется в качестве земельного спора [1].

Административными споры в сфере природоресурных отношений становятся в том случае, когда одной из сторон выступает субъект публичной власти (государственные органы, организации) в процессе государственного управления в сфере природопользования, а другой – иные участники природоресурных правоотношений. Такого рода конфликты могут возникать на различных стадиях правоотношений природопользования [2, с. 186].

Одна из проблем регулирования подведомственности административных споров в сфере природоресурсных отношений заключается в отсутствии согласованного подхода к закреплению норм о формах (способах) разрешения конфликтов в различных природоресурсных отраслях. 

Правовая природа административных споров в сфере природоресурсных отношений обусловливает предпочтительность применение судебной формы защиты, поскольку деятельность судов наиболее приспособлена для разрешения споров любой сложности и любой отраслевой принадлежности, а право на судебную защиту в настоящее время в силу ст. 60 Конституции Республики Беларусь носит абсолютный и всеобъемлющий характер [3].

В отдельных случаях предусматривается исключительно судебный порядок разрешения споров о природопользовании, как это имеет место в законодательстве о недрах (ст. 87 Кодекса о недрах), лесном законодательстве (ст. 110 Лесного кодекса) или земельном для отдельных категорий споров (ст. 92 Кодекса о земле). Но если ст. 92 Кодекса о земле прямо называет те категории земельных споров, которые рассматриваются только в судебном порядке, другие природоресурсные акты закрепляют лишь абстрактную возможность обратиться в суд по любым категориям споров.

Судебная форма защиты является достаточно сложной и в определенной мере громоздкой юрисдикционной процедурой, которая не всегда обеспечивает оперативность защиты права (интереса) и требует значительных финансовых и временных затрат. По этой причине некоторые авторы указывают на необходимость совершенствования законодательства в сфере внесудебного порядка разрешения споров, возникающих в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Право на разрешение споров во внесудебном порядке вытекает из положений (ст. 13, 15, 103 и др.) Закона Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» [4]. Эти положения основаны на Орхусской конвенции (Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, заключена в г. Орхусе 25 июня 1998 г.), в соответствии с которой «доступ к правосудию» толкуется расширительно, поскольку предполагает возможность не только судебного разрешения конфликта, но и разрешения его «в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом» [5].

В природоресурсных отраслях соотношение сфер применения и возможных пределов использования судебных, административных и иных средств и способов разрешения (урегулирования) споров определено недостаточно четко. Исключением является административный порядок разрешения земельных споров, который находит детальную правовую регламентацию. Возможно, в том числе и по данной причине, наблюдается тенденция расширения исключительного судебного порядка рассмотрения споров в данной сфере при совершенствовании природоресурсного законодательства.

Законы Республики Беларусь от 10 июля 2007 г. «О животном мире» и от 14 июня 2003 г. «О растительном мире», предусматривая возможность разрешения споров уполномоченными государственными органами, такие органы не называют, не определяют правила разграничения подведомственности между ними и судами и лишь содержат отсылочную норму, указывающую на рассмотрение таких споров в порядке, установленном законодательством. Водный кодекс Республики Беларусь, вообще не регулирует вопросы разрешения споров, но при этом закрепляет правило о возможности обжалования в вышестоящие государственные органы и (или) в суд решения об отказе в предоставлении поверхностного водного объекта в обособленное водопользование [6, с. 238].

Органы (организации), обеспечивающие реализацию функций государственного управления в природоресурсных отношениях, обладают определенными полномочия по урегулированию конфликтов даже при отсутствии прямого указания на административный порядок разрешения споров в соответствующей отрасли природоресурсного законодательства, поскольку подобные юрисдикционные полномочия вытекают из нормативных правовых актов общего (т.е. распространяющегося на все сферы государственного управления) действия - Законов Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. «Об обращениях граждан и юридических лиц», от 28 октября 2008 г. «Об основах административных процедур» и др [6, с. 239].

Вместе с тем, названные законы имеют достаточно узкий предмет регулирования, что не позволяет охватить весь спектр управленческой деятельности в области использования и охраны природных ресурсов. В частности, анализ законодательства об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями, показывает, что к таким процедурам относятся далеко не все действия уполномоченных органов (организаций), связанные с предоставлением, изменением, прекращением права природопользования. Кроме того, законодательство об обращениях и об административных процедурах устанавливает обязательный досудебный порядок разрешения спора (путем подачи жалобы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу), в то время как природоресурсное законодательство (имеем в виду те нормативные правовые акты, в которых специальные нормы о порядке разрешения споров присутствуют) предусматривает альтернативную подведомственность - обращение в суд или административный орган по выбору заинтересованного лица. Последний вариант, несомненно, является предпочтительным, поскольку возможность выбора юрисдикционного органа обеспечивает более высокий уровень гарантий защиты прав природопользователей и иных субъектов природоресурсных отношений.

Таким образом, все вышесказанное подтверждает мысль о том, что в отраслевом природоресурсном законодательстве требуется не сокращение, а развитие специальных норм об административных юрисдикциях, что даст возможность учесть специфику и многообразие как субъектного состава споров, так и органов, их разрешающих.