ПРАВОВЫЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ В СОБСТВЕННОСТЬ БЕСПЛАТНО ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ МНОГОДЕТНЫМ СЕМЬЯМ В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

LEGAL REGULATIO OF THE PROVISIO OF FREE OWERSHIP OF LAD PLOTS FOR LARGE FAMILIES FAMILIES I THE SVERDLOVSK REGIO

Olga Davydova

Master student of Ural Institute of Management - a branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Russia, Yekaterinburg

Evgey Chorovol

Cand. legal Sciences, Associate Professor of the Department of Civil Law and Process, Ural Institute of Management, Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Associate Professor, Honorary Worker of Higher Professional Education of Russia, Russia, Yekaterinburg

Аннотация. В статье анализируются правовые аспекты предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства многодетным семьям в Свердловской области Российской Федерации.

Abstract. The article analyzes the legal aspects of providing land plots for individual housing construction to large families in the Sverdlovsk region of the Russian Federation.

Ключевые слова: земельные участки, многодетная семя, индивидуальное строительство, право собственности, Российская Федерация, субъекты России.

Keywords: land plots, large family, individual construction, property rights, Russian Federation, constituent entities of Russia.

В соответствии с Концепцией государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25.08.2014 № 1618-р [3] (далее - Концепция), целями государственной семейной политики в современной России являются защита, укрепление и поддержка семьи и ценностей семейной жизни, создание необходимых условий для выполнения семьей ее функций, обеспечение прав членов семьи в процессе ее общественного развития, а также повышение качества жизни семей. Концепция направлена на развитие основных положений государственной семейной политики, содержит ряд решений задачи по созданию механизмов поддержки семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий и является основой для разработки и реализации комплексов мер по реализации государственной семейной политики в субъектах Российской Федерации.

Одной из мер социальной поддержки малоимущих граждан, в том числе многодетных семей [15] в рамках решения задач по созданию механизмов поддержки семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, согласно абз. 2 подп. «а» п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» [2] и подп. 6 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ [1] (далее – ЗК РФ) является бесплатное предоставление в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства. Однако указанная норма ЗК РФ, закрепляя за гражданами это право, не определяет порядок предоставления земельных участков многодетным семьям. Определение оснований, условий и процедуры предоставления земельных участков названным гражданам законодатель делегировал органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 7 Комплекса мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.06.2012 г. № 1119-р [4] в целях формирования единого подхода при разработке нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации, регламентирующих порядок предоставления земельных участков многодетным семьям, Приказом Министерства регионального развития России от 09.09.2013 № 372 утверждены методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей [8]. При этом следуя предписаниям подп. 6 ст. 39.5 ЗК РФ, Методическими рекомендациями Министерства регионального развития субъектам Российской Федерации предложено предусмотреть в нормативных правовых актах обязанность ведения органами местного самоуправления реестра граждан, включенных в списки граждан, имеющих право на предоставление в собственность бесплатно земельных участков на территории муниципального образования. Согласно п. 8 Методических рекомендаций, в рамках установления случаев предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков рекомендуется определить основания, при наличии которых гражданам, имеющим трех и более детей, предоставляются в собственность бесплатно земельные участки. В качестве общих оснований для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков рекомендуется установить, например, такие условия: граждане, являющиеся родителями в семье, имеющей трех или более детей, в том числе усыновленных (удочеренных), либо один из родителей в неполной семье, имеющей трех и более детей, в том числе усыновленных (удочеренных) (далее - граждане, имеющие трех и более детей), приняты на учет по месту жительства в целях получения земельного участка для садоводства, огородничества или дачного строительства, индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства.

Однако, анализ регионального законодательства свидетельствует, как верно отмечает Н.П. Воронина [13], об отсутствии единообразного правового подхода к регулированию предоставления земельных участков многодетным семьям в субъектах России, чем нарушаются требования ст. 19 Конституции РФ, согласно которой все граждане обладают равными правами и возможностями. Дифференциация правовых подходов нарушает требования равенства статусов.

На территории Свердловской области земельные правоотношения регулируются Законом Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ (в ред. от 02.03.2022 № 2-ОЗ) «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области» [5] (далее – Закон Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ). Данный законодательный акт регулирует земельные отношения, в том числе по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей, только для индивидуального жилищного строительства.

В соответствии с методическими рекомендациями обязанность по принятию граждан на учет, ведению очереди и снятию граждан с учета Законом Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ возложена на уполномоченный орган по управлению земельными ресурсами, находящимися в областной собственности, и органы местного самоуправления, к полномочиям которых нормативными правовыми актами отнесено ведение учета (п. 2 ст. 25 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

Для постановки на учет граждане, в том числе граждане, имеющих трех и более детей, представляют:

1. заявление о принятии на учет граждан, нуждающихся в предоставлении в собственность бесплатно земельных участков;
2. паспорт или иной документ, удостоверяющий личность гражданина, подающего заявление о принятии на учет.

Закон Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ устанавливает обязанность Правительства Свердловской области и органов местного самоуправления установить форму заявления и перечень документов, прилагаемых к заявлению о принятии на учет, в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности Свердловской области, и в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, соответственно (ч. 5 п. 3 ст. 25 ).

Заявление о принятии на учет подаются в уполномоченные органы:

1. в отношение земельных участков, находящихся в государственной собственности Свердловской области, в уполномоченный орган по управлению земельными ресурсами [7], находящимися в областной собственности;
2. в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в органы местного самоуправления, к полномочиям которых муниципальными нормативными правовыми актами отнесено ведение этого учета (ч. 1, 2, 4 п. 3 ст. 25 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

При этом, если граждане, имеющие право на предоставление в собственность бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства, могут реализовать свое право только на территории муниципального образования Свердловской области на территории которого они постоянно проживают (ч. 2 п. 2 ст. 26), то граждане, имеющие трех и более детей, проживая в любом городе Свердловской области, могут подать заявление о принятии на учет в орган местного самоуправления любого муниципального образования.

В соответствии с подп. 2 ч. 2 п. 1, 2 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ условиями для принятия на учет граждан, имеющих трех и более детей, являются:

1. постоянное совместное проживание трех и более детей с гражданами;
2. нуждаемость в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
3. проживание на территории муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области.

Исходя из вышеприведенных положений, нельзя не заметить, что закон Свердловской области, подобно аналогичным актам других субъектов РФ [14], не решает проблемы предоставления земельных участков лицам, проживающих отдельно от детей и имеющих детей от разных браков.

По результатам рассмотрения заявлений о принятии на учет и документов, прилагаемых к заявлениям о принятии на учет, уполномоченными органами принимается одно из следующих решений:

1. о принятии на учет;
2. об отказе в принятии на учет (п. 4 ст. 25 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

Решение об отказе уполномоченный орган принимает в случаях:

1. если заявление подано лицом, не имеющим на это полномочий;
2. если к заявлению не приложены документы, прилагаемые к заявлению о принятии на учет;
3. если представлены документы, которые не подтверждают право соответствующих граждан состоять на учете;
4. если гражданину предоставлен в собственность бесплатно земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства либо с его согласия предоставлена иная мера социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления такого земельного участка (ч. 2 п. 4 ст. 25 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

Решение о принятии на учет или об отказе в принятии на учет должно быть принято не позднее чем через тридцать дней со дня подачи заявления о принятии на учет, а копия принятого решения в течение семи дней со дня его принятия, должна быть направлена или выдана гражданину. Принятие граждан на учет осуществляется в порядке очередности исходя из времени подачи заявлений о принятии на учет (п. 6 ст. 25 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

Ведение очереди осуществляется в порядке, установленном Правительством Свердловской области, и органами местного самоуправления (п. 7 ст. 25 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

Часть 2 п. 8 ст. 25 Закон Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ содержит основания для снятия с учета граждан, в том числе граждан, имеющих трех и более детей. Таковыми являются:

1. подача гражданами заявления о снятии с учета;
2. утраты оснований, дающих гражданам право на получение в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
3. предоставление гражданам в собственность бесплатно земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства либо с их согласия иной меры социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления такого земельного участка;
4. выявления в документах, прилагаемых к заявлению о принятии на учет, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц уполномоченных органов.

Заверенная копия принятого решения о снятии с учета направляется или выдается гражданину, в отношении которого органом принято решение о снятии с учета.

Согласно ч.1 п. 1 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность бесплатно гражданам, состоящим на учете граждан в качестве лиц, имеющих право на предоставление в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет. Между тем гражданам из числа лиц, имеющим на день подачи заявления трех и более детей, постоянно проживающих совместно с ними, земельные участки предоставляются вне очереди (подп. 2 ч. 2 п.1 ст. 26 Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам в собственность бесплатно осуществляется на основании решений о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Такие решения принимаются:

1) уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами, находящимися в областной собственности, - в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности Свердловской области;

2) органами местного самоуправления, к полномочиям которых муниципальными нормативными правовыми актами отнесено принятие таких решений, - в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, если иное не предусмотрено законами Свердловской области (п. 3 ст. 26 Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

В силу ч. 1 п. 4 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ указанные органы осуществляют в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации:

1) подготовку документов, необходимых для образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

2) обеспечение выполнения работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

3) обеспечение осуществления государственного кадастрового учета земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В течение десяти рабочих дней со дня получения кадастровых паспортов земельных участков уполномоченные органы осуществляют следующие действия:

1. формируют перечень земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, состоящим на учете граждан в качестве лиц, имеющих право на предоставление в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
2. сформированный перечень размещают на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (ч. 2 п. 4 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ);
3. в течение шестидесяти рабочих дней со дня размещения на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» перечня земельных участков, направляют гражданам, состоящим на учете граждан в качестве лиц, имеющих право на предоставление в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, извещения о предоставлении таких земельных участков (с указанием кадастрового номера, площади, местоположения) (ч. 3 п. 4 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

После получения извещения о предоставлении земельного участка, граждан, состоящий на учете граждан в качестве лиц, имеющих право на предоставление в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в срок, указанный в извещении о предоставлении соответствующего земельного участка, представляет в орган, направивший извещение, письменное согласие на предоставление в собственность бесплатно земельного участка, а также документы, прилагаемые к заявлению о принятии на учет (п. 5 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

В письменном согласии на предоставление в собственность бесплатно земельного участка гражданин указывает:

1. фамилия, имя и (при наличии) отчество гражданина, место жительства этого гражданина, реквизиты документа, удостоверяющего его личность;
2. кадастровый номер, площадь, местоположение земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, указанные в извещении о его предоставлении;
3. основание предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства;
4. почтовый адрес и (или) адрес электронной почты для связи с гражданином (ч. 2 п. 5 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

Если гражданин не направил в орган, направивший извещение, согласие на предоставление земельного участка и документы, прилагаемые к заявлению о принятии на учет, то орган, направивший изведение, в течение 30 дней со дня окончания срока, указанного в извещение, снова формирует перечень земельных участков и размещает его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (п. 5-1 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ) и направляет извещения о предоставлении земельного участка гражданам, состоящим на учете, с учетом очередности принятия на учет и права граждан на внеочередное и первоочередное предоставление земельных участков, при этом гражданам, которые не представили письменное согласие на предоставление земельного участка, извещение о предоставлении нового земельного участка не направляется в текущем календарном году при условии, если учете состоят граждане, которым в текущем календарном году извещения о предоставлении земельного участка не направлялись (ч. 4 п. 5 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

В случае направления гражданином согласия на предоставление земельного участка и документов, прилагаемых к заявлению о принятии на учет, по результатам их рассмотрения уполномоченный орган принимает решение о предоставлении земельного участка либо решение об отказе в его предоставлении. В решении об отказе в предоставлении гражданину земельного участка в собственность бесплатно должны содержаться основания такого отказа. Решения об отказе в предоставлении гражданам земельных участков в собственность бесплатно принимаются в случаях, являющихся основаниями для снятия с учета граждан, состоящих на учете граждан в качестве лиц, имеющих право на предоставление в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 6 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ).

Отдельные граждане, имеющие трех и более детей, вопреки установлениям Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ, полагают, что земельный участок им должен быть предоставлен немедленно, после подачи заявления, то есть без ожидания в очереди. Подобные требования граждан о немедленном предоставлении им земельного участка были обусловлены тем, что на момент рождения третьего ребенка и признания семьи многодетной, старший ребенок достигал 18-летнего возраста, то есть совершеннолетия, что служило основанием снятия с учета граждан, имеющих право на внеочередное предоставление земельных участков. Поводом к подобным суждениям выступают положения ч. 1 ст. 1 Закона Свердловской области от 20.11.2009 № 100-ОЗ (в ред. от 29.07.2021 № 84-ОЗ) «О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области» [6], согласно которой многодетной семьей признается семья, имеющая трех и более детей в возрасте до восемнадцати лет, в том числе детей, принятых в семью на воспитание. К тому же согласно ч. 2 этой статьи в «составе многодетной семьи не учитываются дети, объявленные полностью дееспособными». Вследствие этого в Свердловской области сформировалась судебная практика об отказе таким гражданам в требованиях об обязании муниципальных образований предоставления им земельных участков, что и породило у них уверенность в невозможности реализации права на предоставление земельного участка в случае достижения 18-летнего возраста хотя бы одним ребенком.

Например, апелляционную жалобу истцов Б., С.И. на решение Невьянского городского суда Свердловской области от 19.12.2017 Свердловский областной суд оставил без удовлетворения [10]. Обстоятельством для обращения в суд послужило снятие с учета многодетной семьи по мотиву достижения ребенком восемнадцатилетнего возраста. Требование истцов было о признании постановления о снятии с учета в качестве лиц, имеющих право на предоставление в собственность бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства, частично недействительным, и обязании администрации Верх-Нейвинского городского округа восстановить в очереди и предоставить бесплатно участок.

Апелляционным определением Свердловского областного суда от 16.12.2015 по делу № 33а-1799/2015 [11] было вынесено такое же решение по заявлению истцов Н.С. и Н.Ю. о признании незаконным постановления администрации Шалинского городского округа от 05.08. 2015 № 742 о снятии многодетной семьи с учета в связи с достижением совершеннолетия сына Н.

И в том и в другом случае отказывая в удовлетворении исковых требований судебная коллегия признала необоснованными заявленные требования истцов о признании незаконными актов органов местного самоуправления, а именно решений о снятии с учета, поскольку в судебных заседаниях было установлено, что оспариваемые решения органов местного самоуправления приняты в пределах компетенции и не противоречат нормативным правовым актам. Судебная коллегия согласилась с выводами судов, сделанными с учетом системного анализа действующего законодательства, в том числе Закона Свердловской области от 20.11.2009 № 100-ОЗ и Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ, и снятие с учета являлось правомерным, статус многодетной семьи утрачен, основания, дающие право на получение в собственность бесплатно земельного участка, отпали.

Лишь Законом Свердловской области от 19.07.2018 № 75-ОЗ в п. 1 ст. 26 Закона Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ была включена ч. 4 согласно которой «Граждане, указанные в подпункте 2 части второй настоящего пункта, в случае достижения детьми возраста 18 лет сохраняют право на внеочередное предоставление в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности», вступившей в действие с 1 августа 2018 года. 

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что Законы Свердловской области от 07.07.2004 № 18-ОЗ и от 20.11.2009 № 100-ОЗ, подобно аналогичным законам других субъектов России, недостаточно полно и адекватно определяют правовые условия предоставления в собственность бесплатно земельных участков многодетным семьям и поэтому должны быть унифицированы и предусмотрены Земельным кодексом РФ.