ДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗЧИКА В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК

Введение и актуальность проблемы

Актуальность темы научно-исследовательской работ обусловлена тем, что за последние годы теоретические и практические проблемы правового регулирования государственных закупок стали приобретать все большую значимость, что не может не сказаться на развитии экономики в России.

Российское законодательство области осуществления закупочной деятельности организации, а нашем случае федерального казенного учреждения постоянно меняется, стремясь исключить из данного направления деятельности коррупционную составляющую. Закупки для обеспечения государственных нужд всегда являлись особым инструментом государства по регулированию рыночной экономики. С изменением экономических условий в России и развитием рыночной экономики возникла необходимость изменения законодательства о государственных закупках. Констрактная система России, разработанна на основе прогрессивных зарубежных практик в сфере госзакупок и реализованная путем принятия Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ), оказалась достаточно всеобъемлющей. В частности, была установлена цикличная система осуществления закупок, начиная от планирования потребностей государственных заказчиков и заканчивая исполнением государственных контрактов. Практика внедрения контрактной системы в сфере закупок в России показала существующие недочеты и недоработки законодательства в сфере закупок. Учитывая нестабильную экономическую и политическую ситуацию в стране, проблема правового регулирования деятельности субъектов гражданских отношений по расходованию бюджетных средств на сегодня является актуальной.

Судебная практика, к сожалению, не учитывает тех значимых изменений, которые произошли в механизме правового регулирования исследуемых отношений. Указанные обстоятельства показывают, насколько исследование договорных отношений государственных заказчиков в контрактной системе в сфере закупок важно для формирования адекватной, современной, правильной правоприменительной практики. В связи с этим требуется всесторонний анализ соотношения действия специальных норм и положений Гражданского кодекса РФ, а также отдельных законов, регламентирующих сходные правоотношения.

Объектом научно-исследовательской работы являются договорные правоотношения с участием государственных заказчиков, возникающие в рамках контрактной системы в сфере закупок. Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, регулирующие договорные отношения государственных заказчиков в контрактной системе в сфере закупок, основные научно-теоретические концепции, относящиеся к теме диссертации, а также судебно-арбитражная практика по рассматриваемой проблематике. Целью моего исследования является комплексный анализ теоретических и практических проблем договорных отношений государственных заказчиков для обеспечения государственных нужд, выработка соответствующих предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в условиях развития рыночной экономики на примере конкретного юридического лица, в котором я являюсь руководителем контрактной службы. Это Федеральное казенное учреждение уголовно-исполнительная инспекция управления Федеральной службы исполнения наказаний по Ямало-Ненецкому автономному округу.

Для достижения цели научно-исследовательской работы потребуется решение следующих задач:

1. Рассмотреть этапы развития контрактной системы в сфере закупок в России и современные проблемы реализации закупочной деятельности юридического лица на примере нашего Учреждения.

2. Выявить проблемы, в том числе коллизии правового регулирования контрактной системы в сфере закупок.

3. Определить особенности правовой природы и сущность государственного контракта с учетом новых экономических реалий.

4. Рассмотреть особенности реализации принципов исполнения обязательств в сфере государственных закупок.

5. Сформулировать выводы и выработать рекомендации по совершенствованию законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Научная составляющая заключается в комплексном изучении правового положения государственных заказчиков, их участия в контрактной системе в сфере закупок. В исследовании проводится анализ правовой сущности, субъектного состава и содержания правоотношений, формирующихся при возникновении и исполнении государственного контракта, а также по его результатам выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Анализ судебной практики договорных отношений в сфере закупок товаров, работ, услуг. Для анализа судебной практики были изучены следующие обзоры судебных практик: "Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2020)" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2020); "Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017). Анализируя вышеуказанные обзоры, следует отметить, что Верховным Судом Российской Федерации изучены вопросы, поступившие из судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также подготовленные судами обобщения судебной практики, которые связаны с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство о контрактной системе), в том числе при заключении, изменении, расторжении государственных и муниципальных контрактов, их исполнении и ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение.

Для правильного разрешения судами указанной категории споров большое значение имеет определение соотношения между положениями Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон) и иными федеральными законами, входящими в систему законодательства о контрактной системе в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона, и положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Поскольку в силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях ГК РФ, при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов, суды руководствуются нормами Закона о контрактной системе, толкуемыми во взаимосвязи с положениями ГК РФ, а при отсутствии специальных норм - непосредственно нормами ГК РФ. В целях обеспечения единообразных подходов к разрешению споров, связанных с применением положений Закона о контрактной системе, а также учитывая возникающие у судов при рассмотрении данной категории дел вопросы, Верховным Судом Российской Федерации на основании статьи 126 Конституции Российской Федерации, статей 2, 7 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", выработаны определенные правовые позиции.  Рассмотрение практики реализации договорных отношений государственного заказчика в контрактной системе в сфере закупок на примере конкретного учреждения (ФКУ УИИ УФСИН России по Ямало-Ненецкому автономному округу). Наше учреждение осуществляет закупочную деятельность на постоянной основе с 2010 года, ранее в соответствии с Федеральным закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ, а сейчас в соответствии с Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Рассматривая закупочную деятельность, следует обозначить первую организационно-штатную проблему. Дело в том, что в учреждении в соответствии со штатным расписанием отсутствует специальное подразделение либо должностное лицо, отвечающее за реализацию закупочной деятельности, в связи с чем в соответствии со ст. 38 указанного Федерального закона было принято решение о создании в учреждении контрактной службы с возложением и распределением обязанностей по реализации закупочной деятельности на работников из числа руководящего состава, юридической службы, и бухгалтерии. Таким образом, в настоящее время в соответствии  приказом ФКУ УИИ УФСИН России по Ямало-Ненецкому автономному округу от 29.03.2021 № 33 в учреждении была создана контрактная служба. Положение о контрактной службе соответствует приказу Министерства Финансов РФ от 31 июля 2020 г. N 158н "Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе". При этом, не всегда удается соблюсти условие, которое изложено в ч.6 ст.38 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, в соответствии с которой работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Специфика деятельности учреждения предполагает наличие у работников юридического, психологического, или бухгалтерского образования, в связи с чем дополнительное образование работники контрактной службы получали уже после включения их в состав этой службы. В соответствии с положением в учреждении распределены между членами службы. Так, заместителя начальника инспекции ФКУ УИИ УФСИН России по Ямало-Ненецкому автономному округу (руководитель контрактной службы) отвечает за общую организацию службы и работу с интернет-ресурсами.

Функциональные обязанности главного бухгалтера ФКУ УИИ УФСИН России по Ямало-Ненецкому автономному округу (Заместитель руководителя контрактной службы) заключаются обеспечении бухгалтерского сопровождения контрактов, регистрации и исполнении малых закупок.

Функциональные обязанности юрисконсульта: оформление договоров, соглашений, претензионно-исковая работы

Таким распределением, обязанностей удается организовать закупочную деятельность с минимальным отвлечением работников от об служебных обязанностей по основным должностям.

В нашем учреждении работа по организации закупочной деятельности строится следующим образом. Дело в том, что учреждению, несмотря на наличие филиалов в каждом муниципальном образовании Ямало-Ненецкого автономного округа, доводят относительно небольшие лимиты бюджетных обязательств для осуществления закупочной деятельности.

Так, в 2020 году было выделено 3346,84 тысячи рублей, в 2021 году -  2801,23 тысячи рублей, в 2022 году – 3288,42 тысячи рублей, в 2023 году – 2931,61 тысячи рублей. Напомню, что в соответствии с п. 4 ч.1 ст.93  Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, либо закупки товара на сумму, предусмотренную ч.12 этой же статьи, если такая закупка осуществляется в электронной форме. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Таким образом, наличие относительно небольших лимитов позволяет нам осуществлять закупки по п. 4 ч.1 ст.93  Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, без проведения аукционов, запроса котировок и т.д. Если рассматривать в целом, то в нашем учреждении уже на протяжении длительного времени осуществляются закупки только с единственным поставщиком, а именно:

п.8 ч.1 ст.93  Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ – теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, вывоз твердых коммунальных отходов;

п.23 ч.1 ст.93  Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ – содержание общедомового имущества и возмещение расходов на содержание имущества;

п.29 ч.1 ст.93  Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ – поставка электроэнергии;

ну и, конечно же п.4 ч.1 ст.93  Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ремонт помещений, закупка горюче-смазочных материалов, обслуживание служебного автотранспорта, и другое).

Закупки по данному пункту за последние годы были произведены в следующих размерах:

в 2020 году – 961,34 тысяч рублей,

в 2021 году – 849,58 тысяч рублей,

в 2022 году – 1304,32 тысяч рублей,

в 2023 году – 710,65 тысяч рублей.

Таким образом, годовой объем закупок не превышает 2 миллиона рублей, а значит отсутствие аукционов, конкурсов в учреждении является легитимным, и соответствует законодательству в области осуществления закупочной деятельности. При этом, осуществление закупок с единственным поставщиком в нашем учреждении не стоит расценивать, как облегчение работы участников контрактной службы. Количество контрактов (договоров), а соответственно закупок, в нашем учреждении значительно превосходит количество закупок в других пенитенциарных учреждениях.  Так, например, если обычное исправительное учреждение, заключает 1 контракт теплоснабжения, то наше учреждение заключает 13 контрактов теплоснабжения, поскольку учреждение, которое расположено в г.Салехарде, еще имеет 12 филиалов. Таким образом, на 13 муниципальных образований приходится заключать 13 договоров теплоснабжения, что значительно повышает трудозатраты.

Это же касается и других коммунальных ресурсов и других закупок.

В связи с этим в учреждении просто необходима ставка конкретного сотрудника, который бы занимался только закупочной деятельностью.

Рассматривая закупочную деятельность нашего учреждения можно обозначить еще одну проблему. Закупая товары, работы, услуги у единого поставщика, нет возможности оценить эффективность использования лимитов бюджетных обязательств в сравнении с другими закупочными процедурами (аукцион и т.д.). Не совсем понятно, была бы экономия лимитов бюджетных обязательств, при осуществлении этих процедур.

В наших планах нет необходимости проверять эту гипотезу, так как наша практика не нарушает законодательство в области осуществления закупочной деятельность. Кроме этого, наличие закупок только с единственных поставщиков, дает нам право не заключать договоры с субъектами малого предпринимательства.

Проблематика исполнения контрактов.

При исполнении контрактов возникают определенные проблемы, связанные с оплатой контрактов по коммунальным услугам.

Дело в том, что при планировании закупок нет возможности спрогнозировать точную сумму (стоимость) контракта и изменение тарифов по коммунальным услугам. Напомню, что в соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ  при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта.

Несмотря на то, что в соответствии с п. 10 ч.1 ст.95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ допускается изменение существенных условий контракта в случае заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с пунктами 1, 8, 22, 23, 29, 32, 34, 51 части 1 статьи 93 этого Федерального закона, зачастую в конце года доведенных лимитов для оплаты коммунальных услуг не хватает, так как обычно тарифы меняются в большую сторону и даже ресурсоснабжающие организации не могут их точно спрогнозировать. Таким образом, контракт в рамках заключённой суммы получается исполненным, но фактически имеется недоплата на конец отчетного года, которая в свою очередь ведет к возникновению споров. Зачастую ресурсоснабжающие организации подают в арбитражный суд исковые заявления о взыскании причитающихся им денежных средств. И даже несмотря на то, что впоследствии оплата поступила из лимитов, доведенных уже в следующем году на организацию ложится «бремя» оплаты государственной пошлины, а это трата федерального бюджета.

Кроме этого, при оплате счетов возникает еще один несогласованный с законодательством нюанс. Казначейство принимает платежи по оплате коммунальных услуг обычно до 25 декабря. То есть у Федеральных учреждений возникает обязательство полной оплаты контракта во избежание образования кредиторской задолженности на конец года. Но в данном случае ресурсоснабжающие организации не могут обеспечить выставление счетов до окончания месяца. В данном случае приходится договариваться в телефонном режиме с каждой организацией, но по сути своей, это не правильно.

Резюмируя вышеизложенное, следует сделать вывод о том, что в сфере государственных закупок, а также в сфере бухгалтерского учета требуются изменения законодательства.

Выводы

1. В работе дано обоснование, что государственный контракт представляет собой отдельный тип договора наряду с публичным договором. При этом государственный контракт относится к договорам, ограничивающим свободу договора:

- стороны не свободны в выборе условий заключаемого контракта;

- государственный заказчик не свободен в выборе контрагента.

2. Договорные отношения государственного заказчика в контрактной системе в сфере закупок обусловлены специальным субъектным составом -

публично-правовым образованием, действующим непосредственно в лице государственных органов или опосредованно в лице юридических лиц, наделенных полномочиями на основании административного акта, имеющих на праве оперативного управления или хозяйственного ведения государственное имущество.

3. В работе выделены особенности государственного контракта:

-заключение государственного контракта исключительно по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя);

-запрет на заключение государственного контракта по цене выше начальной (максимальной) цены контракта;

-исчерпывающий перечень случаев изменения государственного контракта.

4. В работе выделены существенные условия государственного контракта:

-предмет договора;

-условия, которые прямо названы существенными в Законе о контрактной системе: цена и срок исполнения договора;

-условия, которые названы необходимыми в Законе о контрактной системе, а именно: о порядке и сроках приемки, оплаты, сроках возврата обеспечения исполнения договора, ответственность сторон.

5. В работе выявлены приоритетные принципы исполнения обязательств в сфере государственных закупок: принцип реального исполнения, принцип надлежащего исполнения обязательств по государственному контракту и принцип недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательств, что обусловлено:

- спецификой субъектного состава;

- источником финансирования;

- процедурами заключения государственного контракта;

- принципом эффективности расходования бюджетных средств.

6. В работе доказано, что закупочная деятельность отдельного учреждения может строиться на закупках только с единственным поставщиком без нарушения как антимонопольного законодательства, так и законодательства в области закупок товаров, работ, услуг.

7. В работе обоснованы имеющиеся проблемы несогласованности законодательства в области закупочной деятельности бухгалтерского учета, в связи с чем требуется внесение определенных изменений.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования, теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы для углубления существующих знаний о договорных отношениях государственных заказчиков в контрактной системе в сфере закупок. Результаты исследования могут использоваться в образовательном процессе в рамках курсов гражданского права и отдельных специализированных курсов, посвященных государственным закупкам.