ФЕДЕРАЛИЗМ И РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

FEDERALISM AND THE DELIMITATION OF SUBJECTS OF JURISDICTION IN THE RUSSIAN FEDERATION: A CONSTITUTIONAL AND LEGAL ANALYSIS

Batygov Zayaudin Osmanovich

PhD, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law, Ingush State University, Russia, Magas

Korigov Adam Aslanovich

Master's student, Ingush State University, Russia, Magas

Федерализм представляет собой фундаментальный принцип государственно-территориальной организации, определяющий особенности распределения власти, взаимодействия государственных уровней и механизмы согласования интересов различных территориальных образований. Хотя федерализм и федерация тесно взаимосвязаны, эти категории не идентичны: первая относится преимущественно к системе идей, принципов и механизмов функционирования государства, тогда как вторая – к институционализированной форме государственного устройства [8, с. 350].

В научной литературе федерализм трактуется как многомерное явление. По мнению М. Ю. Покосовской, он проявляется одновременно в конституционно-правовом, организационно-политическом и административно-территориальном аспектах. В правовом измерении федерализм закрепляется в конституции и нормативных актах, определяющих основы государственного устройства, а в политико-организационном – выступает в качестве способа согласования интересов федерального центра и субъектов, основанного на принципах рациональности и функциональной необходимости [10, с. 4]. Таким образом, федерализм выражает модель государственности, которая занимает промежуточное положение между унитарной и конфедеративной формами и предполагает баланс централизации и региональной автономии

Федерация как форма государственного устройства включает территориальные образования, обладающие статусом субъектов и определённой политико-правовой самостоятельностью. Как указывает Н. И. Грачёв, федерации присущи такие признаки, как наличие субъектов с государственно-территориальным статусом, обладание ими признаками политической автономии, функционирование двух систем органов власти – федеральной и субъектной, а также наличие элементов международной правосубъектности [7, с. 15]. Эти характеристики формируют уникальный тип публично-правовой организации, обеспечивающей сочетание единства государства с его внутренним многообразием. Функционирование федерации невозможно без чёткого разграничения предметов ведения и компетенции между уровнями власти, поскольку именно этот механизм гарантирует устойчивость федеративной системы, её юридическую согласованность и предотвращает конфликты норм.

В мировой теории федерализма традиционно выделяют две базовые модели разграничения компетенций – дуалистическую и кооперативную. Дуалистическая модель предполагает строгое разведение полномочий между федеральным центром и субъектами, исключающее их взаимное вмешательство. В таких системах полномочия могут определяться двумя способами: либо путём установления перечня исключительного ведения федерации и передачи всех остальных вопросов субъектам по остаточному принципу, либо путём симметричного перечисления исключительных полномочий обоих уровней. Данная модель характерна прежде всего для США, Швейцарии, Австрии, Канады, Мексики и Аргентины. Кооперативная модель, напротив, предполагает взаимодействие между уровнями власти в рамках обширной сферы совместного ведения, что позволяет учитывать региональные особенности и осуществлять гибкое управление. Именно кооперативная модель лежит в основе современного российского федерализма. А. В. Безруков выделяет структурные элементы любой модели разграничения компетенций: исключительные полномочия федерации, исключительные полномочия субъектов, совместную компетенцию и остаточную компетенцию [5, с. 125]. Главным критерием выбора модели является способ распределения полномочий между уровнями власти [9, с. 83].

Конституция Российской Федерации [1] закрепляет двухуровневый подход к распределению компетенции. В статье 71 приведён исчерпывающий перечень вопросов исключительного ведения Федерации, а в статье 72 – закрытый перечень сфер совместного ведения РФ и её субъектов. При этом Конституция не определяет специальные сферы исключительной компетенции субъектов, передавая им все полномочия, не отнесённые к федеральному ведению или совместной компетенции. Это следует из статьи 73 Конституции РФ, где указано, что вне пределов ведения Российской Федерации и её полномочий по вопросам совместного ведения субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Федеральные законы, принимаемые по вопросам исключительного ведения федерации, обладают прямым действием на всей территории страны, а в сфере совместного ведения действуют как федеральные, так и региональные акты, которые не могут противоречить федеральным законам. Такое регулирование обусловлено необходимостью поддержания единства правового пространства и согласованности деятельности всех уровней власти [6, с. 354].

Особое значение в российской федеративной модели имеет механизм совместной компетенции, поскольку именно он обеспечивает баланс между централизацией и региональной самостоятельностью. Толкование содержания совместной компетенции было существенно развито в судебной практике. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 года № 3-П подчёркнуто, что отсутствие федерального закона в сфере совместного ведения не препятствует субъектам РФ осуществлять собственное нормативное регулирование. Суд указал, что такая возможность вытекает из природы совместной компетенции, которая предполагает параллельное участие федерального центра и регионов в нормативно-правовом регулировании [4]. Эта правовая позиция означала признание за субъектами права опережающего нормотворчества. Позднее данное положение было прямо закреплено в Федеральном законе № 184-ФЗ, предусматривающем обязанность субъектов приводить свои акты в соответствие с федеральным законом при его принятии [2].

Практика опережающего нормотворчества получила широкое распространение, поскольку ряд социально значимых вопросов на федеральном уровне долгое время не регулировался или регулировался недостаточно полно, а регионы сталкивались с необходимостью оперативного решения возникающих задач. Такая практика также во многом объяснялась ограниченным участием субъектов в федеральном законотворческом процессе и медлительностью федерального законодателя при разработке нормативных актов по вопросам совместной компетенции.

Помимо нормативного способа распределения полномочий, российское законодательство предусматривает возможность договорной формы разграничения компетенции между Российской Федерацией и её субъектами. На основании Федерального закона № 414-ФЗ [3] такие договоры могут заключаться в случаях, когда экономические, географические или иные особенности региона требуют отличного от общих федеральных правил распределения полномочий. В договоре определяются перераспределяемые полномочия, порядок их осуществления, права и обязанности сторон, срок действия и условия расторжения. Такая договорная модель позволяет учитывать специфику отдельных регионов, обеспечивая при этом соблюдение конституционных принципов федерализма.

Таким образом, российская модель федерализма основана на сложном сочетании конституционных норм, судебных разъяснений и нормативных механизмов, обеспечивающих баланс между единством государства и самостоятельностью его субъектов. Институт совместной компетенции служит ключевым инструментом согласования интересов федерального центра и регионов, позволяя учитывать региональное разнообразие при сохранении правового единства. Возможность опережающего нормотворчества, действие рамочных законов, договорные формы разграничения полномочий и судебный контроль Конституционного Суда формируют гибкую и адаптивную систему публичной власти. Такая модель способствует устойчивости федерации, обеспечивает согласованность правового пространства и даёт возможность учитывать социально-экономическую специфику отдельных регионов без нарушения основ конституционного строя Российской Федерации.