ПРОБЕЛЫ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ПРЕСТУПНОСТИ: КАК УТРАТА ПРОКУРОРОМ ПРАВА ВОЗБУЖДАТЬ УГОЛОВНЫЕ ДЕЛА ОСЛАБЛЯЕТ ФУНКЦИЮ УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ

Аннотация. Современная российская уголовно-процессуальная модель, закрепленная Уголовно-процессуальным кодексом РФ 2001 года, основана на принципе разделения ключевых процессуальных функций: обвинения (уголовного преследования), защиты и разрешения дела. Одним из наиболее дискуссионных последствий этой реформы стало радикальное сужение полномочий прокурора на досудебных стадиях, в частности, изъятие у него права возбуждать уголовные дела.

Данная прерогатива была передана органам предварительного следствия и дознания, а роль прокурора сведена к надзору за законностью их решений. Однако правоприменительная практика последних лет все отчетливее выявляет системные пробелы в противодействии преступности, связанные с этой новой архитектурой.

Возникают ситуации, когда отсутствие у прокурора оперативного рычага в виде права на возбуждение дела приводит к волоките, утрате доказательств, а в некоторых случаях – к фактической безнаказанности, особенно в сфере латентных преступлений или при противодействии со стороны правоохранительных органов. Таким образом, анализ того, как утрата прокурором этого полномочия ослабляет функцию уголовного преследования в целом, представляется исключительно актуальным как для теории уголовного процесса, так и для поиска путей оптимизации правоохранительной деятельности.

Ключевые слова: Уголовное судопроизводство, прокурор, прокурорский надзор, полномочия прокурора, возбуждение уголовного дела, органы предварительного расследования, уголовное дело, уголовное преследование

В соответствии со ст. 3, 112, 115 УПК РСФСР (1960 г.) прокурор обладал правом возбуждения уголовного дела по любому материалу, включая сообщения о преступлениях, поступавшие непосредственно в прокуратуру. Он был обязан возбудить уголовное дело при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления [1, c.6].

Однако, реформы 2007–2010 годов стали поворотным пунктом в эволюции процессуального статуса прокуратуры, радикально изменив её роль в досудебном производстве. В ходе этих преобразований прокуратура была лишена двух ключевых властных прерогатив: права самостоятельно возбуждать уголовные дела и права проводить по ним предварительное следствие. Одновременно произошло масштабное перераспределение контрольных функций: значительная часть полномочий по надзору за законностью процессуальных решений следователя была передана от прокурора руководителю следственного органа, что закрепило внутриведомственный, а не внешний надзорный контроль на стадии расследования.

Данная трансформация, направленная на укрепление процессуальной самостоятельности следователя и формальное разделение функций обвинения и надзора, не получила однозначной оценки в профессиональном сообществе. Как со стороны практикующих юристов — прокуроров, следователей, адвокатов — так и в академической среде, среди учёных-процессуалистов, сформировалась устойчивая дискуссионная позиция, в рамках которой достоинства новой модели оспариваются в контексте её системных издержек для эффективности уголовного преследования и защиты прав участников процесса.

Инициированная Федеральным законом № 87-ФЗ от 5 июня 2007 года реформа затронула сами основы организации предварительного следствия [2 c.6]. Закон упразднил следственный аппарат в системе прокуратуры, создав вместо него Следственный комитет при Прокуратуре РФ, который не находился в прямом подчинении у последней, а с 15 января 2011 года он был преобразован в полностью самостоятельный федеральный орган – Следственный комитет РФ.

Однако институциональное выделение следствия стало лишь одним, хотя и наиболее заметным, элементом масштабной трансформации. Центральным элементом реформы явилось последовательное и значительное ограничение объёма власти, которой ранее располагал прокурор в рамках уголовного процесса. Он был последовательно лишён трёх ключевых функций: права возбуждать уголовные дела, права самостоятельно проводить предварительное следствие, права выполнять отдельные следственные действия.

Как отмечает А. В. Спирин, «одним из самых эффективных и действенных полномочий, которыми располагали прокурор на этой стадии процесса до внесения изменений в УПК РФ 5 июня 2007 г., было право возбуждения уголовного дела» [3 с.6].

Первым аргументом за возвращение прокурорам права самостоятельно возбуждать уголовные дела, является результат анализа статистических данных, который наглядно демонстрирует последствия реформы. В 2005 году, когда прокуроры сохраняли полномочие по возбуждению уголовных дел, ими было отменено 517 706 незаконных или необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Примечательно, что в 25% случаев (каждое четвертое решение) отмена сопровождалась возбуждением уголовного дела самим прокурором, что свидетельствует о прямой и оперативной реализации надзорной функции.

Современные показатели, согласно официальной отчетности Генеральной прокуратуры, отражают иной характер прокурорского реагирования. По состоянию на октябрь 2022 года общее количество нарушений, выявленных на стадии возбуждения уголовных дел с начала года, достигло отметки 4 341 436. Динамика предыдущих лет показывает устойчивый рост этого показателя: за аналогичный период 2021 года выявлено 4 307 000 нарушений, а в 2020 году – 4 223 077. Эта статистика указывает не только на масштаб проблем на досудебной стадии, но и на структурный сдвиг в работе прокуратуры – от властного полномочия по инициации уголовного преследования к выявлению многочисленных нарушений, устранение которых зависит от последующих действий органов расследования.

Научная критика ограничения полномочий прокуратуры находит прямое подтверждение в оценках практиков высочайшего уровня. Так, И. В. Ткачев, заместитель Генерального прокурора РФ, прямо указывает на негативные последствия реформы. В своей статье он подчёркивает: «Лишение прокурора полномочия по возбуждению уголовных дел значительно снизило результативность надзорной деятельности. В некоторых случаях прокурорам приходится в прямом смысле годами добиваться привлечения к уголовной ответственности» [4 с.6].

В качестве следующего весомого довода в пользу восстановления данного полномочия выступает системная проблема правоприменения, а именно – практика фактического игнорирования органами предварительного расследования надзорных решений прокурора. Речь идёт о ситуации, когда после отмены прокурором незаконного или необоснованного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела дознаватель или следователь, вместо устранения выявленных нарушений, формально выполняют требование, вновь вынося аналогичный отказ по тем же основаниям либо под иным предлогом.

В рамках реформы досудебного производства законодатель предпринял попытку частичной компенсации утраченных прокуратурой полномочий. Так, в статью 140 УПК РФ был введён повод для возбуждения уголовного дела – постановление прокурора о направлении материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании [5 с.6]. Для обеспечения дополнительных гарантий реализации этого механизма в статью 148 УПК РФ включена норма, согласно которой отказ в возбуждении дела по такому прокурорскому постановлению допускается исключительно с согласия руководителя следственного органа, что формально усиливает позицию прокурора.

Ключевым инструментом прокурорского реагирования в данной ситуации выступает право, закреплённое в пункте 5.1 части 2 статьи 37 УПК РФ. Оно позволяет прокурору истребовать и подвергнуть проверке на предмет законности и обоснованности решения следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела, с последующим принятием собственного решения в соответствии с УПК РФ.

Однако системный анализ данной нормы в её взаимосвязи с процедурами, установленными статьями 146 и 148 УПК, позволяет сделать вывод о её ограниченной эффективности. Предоставленный прокурору механизм носит преимущественно контрольный и отчасти инициирующий характер, позволяя добиться возбуждения дела, но лишь при условии выявления веских оснований для отмены ранее принятого решения органов расследования. Основной системный изъян этой модели заключается в её временной протяжённости. Многоэтапная процедура проверки, отмены и повторного рассмотрения неизбежно ведёт к значительной потере времени, что, в свою очередь, создаёт прямую угрозу нарушения законных интересов потерпевших, способствует утрате доказательств и в итоге снижает эффективность всего уголовного преследования.

Проведенное исследование позволяет констатировать, что лишение прокуратуры полномочия возбуждать уголовные дела, задуманное как инструмент укрепления состязательности и независимости следствия, породило комплекс системных проблем, ослабляющих эффективность уголовного преследования как целостной функции государства. На основании изложенного представляется практически обоснованной необходимость возвращения прокуратуре полномочия возбуждать уголовные дела. Возвращение данной функции позволит восстановить оперативность уголовного преследования и усилит гарантии защиты прав граждан.