К вопросу о сущности и специфике прокурорского надзора в системе государственного контроля

В нашем современном обществе социально-экономической реальности работа  прокуратуры нужна и незаменима, потому что именно  она призывает соблюдать и поддерживать верховенство закона, необходимую защиту прав и свобод  граждан Российской Федерации, правовые интересы  общества и всего государства в целом. Именно прокуратура сторожит и защищает  закон.

Развитие и становление прокуратуры России имеет очень давнюю  историю, которой почти 300 лет. Появление органов прокуратуры связано с реформами, которые проводил Петр I, и были названы они «Петровская прокуратура».

Во всем процессе  существования органов прокуратуры не стихают дискуссии и споры о значимости,  роли и месте прокуратуры в системе государственной власти, о функциях и задачах прокуратуры, а так же о ее взаимодействии с иными государственными контролирующими органами Российской Федерации.

В настоящее время прокурорский надзор представляет собой одну из отдельных форм государственной деятельности вместе с другими отраслями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На данный факт указывает закон Российской Федерации от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) [6].

Органы прокуратуры имеют полномочия в пределах своей собственной компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующим законодательством на территории Российской Федерации (пункт 2 Закона о прокуратуре).

Здесь необходимо отметить, что прокуратура в механизме государства  выполняет очень важную, свойственную только ему функцию, и не входит в структуру власти, управления или правосудия не по своему генезису, не по характеру своих полномочий.

Исходя из всего выше перечисленного можно сказать,  что прокурорским надзором является отдельный и самостоятельный вид государственной деятельности, который осуществляется в определенной форме.

Точное определение роли прокуратуры в системе контроля предопределяется истинным определением состава функций, нужных для выполнения поставленных прокуратуре задач. Следовательно, основной категорией, раскрывающей и объясняющей содержание, структуру и границы деятельности прокуратуры, как и любого другого государственного органа, являются ее функции (основные направления деятельности).Изначально словосочетание «функции прокуратуры» было в употреблении законодателем в статье 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Длительное время концепцию функций прокуратуры разрабатывали специалисты в области теории проконсервативного надзора, которыми изначально были В.В. Клочков и В.П. Рябцев. Именно В.П. Рябцев определил функцию прокуратуры, как вид ее деятельности, которая определяла социальную миссию прокуратуры. Она выражает  ее в задачах, которые обусловлены конкретной тематикой. Она направлена на решение поставленных задач, поэтому требует использования ее неотъемлемых полномочий, правовых средств и процедур[5, с.60].

В.С. Зеленецким было разработано такое понятие,  как «функция прокуратуры». Только для уголовно-процессуальной науки, а именно: это «особый вид специфически направленной на определенный объект одно мтивной  деятельности, характеризуемой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности» [1, с.9] .

Таким образом,  можно сделать вывод, что речь идет о таких направлениях деятельности, которые определяют основную роль прокуратуры в государстве и современном обществе. На основании выше сказанного, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, которая предопределяется общественным предназначением, выраженным в задачах и характеризуется отдельным предметом, который направлен на решение данных задач и требует использования характерных ему полномочий, правовых средств и процедур.

Для того, чтобы уточнить основной характер и главные особенности прокурорского надзора, он должен быть ограничен другими видами надзора и контроля, которые осуществляются другими государственными органами, так как весь контроль за исполнением законов возложен на различные органы и администрацию (например: Правительство Российской Федерации и Министерство Российской Федерации).

Используя термин «контроль», мы подразумеваем, что это очень объемный и более полный надзор, поскольку он несет  в себе возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа, который не только следит за союлюдением законности и постановки вопросов об устранении нарушений, но и устраняет их с их силой. К примеру, такие полномочия принадлежат местным органам власти и местной администрации, производящим контроль за соблюдением законности всеми муниципальными органами, государственными и частными организациями, действующими на ввереной территории. Данный контроль также накладывается на различные государственные, межведомственные проверки (автомобильные, санитарные, торговые, атомные, горные, пожарные надзоры и т.д.) [4, с.15].

Со слов С.П. Желтобрюховой, прокурорский надзор различается от контроля вышеуказанных органов по следующим признакам:

Во-первых, прокуратура не несет каких-либо административных функций, имено поэтому она не вмешивается непосредственно в оперативную, экономическую и организационную работу органов власти, законные действия которых она контролирует, а так же не раскрывает деятельность  и действия соответствующих государственных органов  для краткосрочной оценки, она контролирует, чтобы государственные органы, общественные организации, чиновники и граждане Российской Федерации не нарушали закон.

Во-вторых, после изучения  нарушения, прокуратура не занимается  его устранением, она передает дело в суд, либо в соответствующий орган государственной власти. В виде исключения  из данного общего правила является контроль прокуратуры за исполнением закона в ходе расследования уголовных дел и иногда под надзором за местами содержания задержанных под стражей. Тут прокурор имеет право  своими полномочиями устранить выявленные нарушения закона [2, с.6].

В.И. Рохдин изложил, что явным отличием прокурорского надзора является его осуществление от имени федерального государства. Именно поэтому, рассуждает автор, он имеет очень широкие границы и распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и военного управления. При этом предметом и объектом надзора может быть и любая деятельность контролирующих органов [3, с.26].

Таким образом, ввиду специфики своей деятельности и структуры прокуратура объединяет все усилия местных контролирующих органов, а так же  региональных и центральных, деятельность органов исполнительной власти – федеральных и региональных, так как прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов без исключения, действующих на территории Российской Федерации. На данный момент это особенно актуально, поскольку в стране резко увеличилось число субъектов законотворчества.

Изучение правового статуса прокуратуры Российской Федерации с точки зрения административно-отраслевого законодательного урегулирования показывает, что это многофункциональное государственное учреждение, учрежденное Конституцией Российской Федерации. Он имеет особый статус - осуществление государственного надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, выполнение законов в стране, законность правовых актов, изданных органами исполнительной власти и местного самоуправления.

На данный момент сформированы все необходимые политические и правовые условия для того, чтобы обеспечить  правопорядок в стране. Прокуратура,  как многофункциональный орган государственного надзора, независимый от органов власти и имеющий очень опытный персонал, имеет возможность  влиять на «качество» исполнения законов государственными органами, а так же должностными, юридическими и физическими лицами.

При этом необходимо подчеркнуть, что особая и главная роль в обеспечении соблюдения закона в сфере государственного управления принадлежит органам прокуратуры  Российской Федерации.

Данные выводы сделаны исходя из того, что:

1. Органы прокуратуры, как единая федеральная система, производят надзор от имени Российской Федерации и подчиняются только закону;

2. Прокуратура Российской Федерации отвечает за контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации, а так же за исполнением законов, которые действуют на территории Российской Федерации;

3. Прокуратура Российской Федерации представляет собой одну единую федеральную централизованную систему органов и учреждений, которую возглавляет Генеральный прокурор  Российской Федерации, ему же она и подчиняется. Это  позволяет достигать всех поставленных целей, а именно обеспечить верховенство закона и единство законности в стране на всех уровнях власти;

4. Организация и деятельность органов прокуратуры регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом Российской Федерации  «О прокуратуре Российской Федерации», и другими законами, возглавляющими  права и единство верховенства закона, особенно с учетом независимости прокуратуры от федеральных органов исполнительной власти и региональных органов власти (законодательной и исполнительной) и органов местного самоуправления;

5. Органы прокуратуры, не являющиеся органами управления, не влезают в оперативную работу контрольных органов и в деятельность контрольных органов, не заменяют их, и не пользуются  правом принимать, а так же отменять решения - они могут отвечать на нарушения закона, только теми методами, которые были определены законом.

Обнаруживая, и затем устраняя все факты нарушения и неисполнения законов, прокуратура способствует достижению более высокого уровня и качества работы всех должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и органы других муниципальных образований.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в России в основном  зависит от уровня организации ведущей деятельности работников прокуратуры.

Сделаем вывод, что с учетом специфики своей деятельности и структуры прокуратура включает в себя усилия основных контролирующих органов: местных, региональных и центральных, деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти, так как прокурор производит  надзор за исполнением  всех действующих законов Российской Федерации. Это необходимо, так как в стране резко выросло количество субъектов законотворчества. В данных условиях ни одна иерархическая структура исполнительных органов не имеет возможности максимально функционировать, если присутствует только надзор со стороны вышестоящих органов над соблюдением законов учредителями нижнего уровня. Такой контроль может быть дополнен контролем при  исполнении законов деятельности, а также правовых актов каждого звена этой структуры, осуществляемым соответствующим органом единой централизованной прокуратуры.

Таким образом,   можно сделать вывод, что для прокуратуры Российской Федерации характерна такая черта как доступность для общественности, а так же  рассмотрение жалоб в установленные законом максимально короткие сроки. Бесплатная юридическая помощь, дифференцированная система реагирования на обнаруженные нарушения закона, в том числе при обращении в суды для защиты прав граждан. Прокуратура выполняет действия от имени государства и в интересах граждан Российской Федерации. Именно поэтому  реформы и изменения должны носить исключительно эволюционный характер. Реформы должны учитывать национальные традиции и исторический опыт, истинное состояние правопорядка и основные потребности общества, а так же соответствовать политическим, экономическим и социальным изменениям, которые происходят в Российской Федерации. Все изменения должны быть направлены на создание более прочной правозащитной функции прокуратуры. Последующее становление прокуратуры должно себя реализовать  по направлению на укрепление взаимодействия и применением различных взаимодополняющих средств и методов для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, интересов общества и государства в целом.