Правовое регулирование бюджетного процесса

Актуальность темы. На современном этапе развития РФ все большее значение приобретает финансовое обеспечение функционирования государства и региональных территориальных образований. Реализация государственных функций и задач местного самоуправления требует надлежащей финансовой основы, формируется за счет средств государственного и местных бюджетов. При таких условиях все большую важность приобретает своевременность, полнота и эффективность осуществления бюджетных расходов. Процесс децентрализации публичной власти в РФ предусматривает реформирование бюджетных отношений, целью которого является создание стабильных источников бюджетных доходов и обеспечение финансирования бюджетных расходов с учетом перераспределения значительного объема властных полномочий на уровень административно-территориальных единиц. Применение программно-целевого метода в бюджетном процессе вместе с казначейской системой обслуживания бюджетов частично помогло решить ключевые проблемы движения бюджетных средств из бюджетов к их  получателям. Вместе с тем остаются нерешенными различные аспекты финансовой обеспеченности полномочий органов власти и установления баланса между источниками бюджетных доходов и объемами бюджетных расходов, а также распределения расходов между государственным и местными бюджетами. Кроме того, актуальным остается вопрос осуществления бюджетного контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных расходов. Это обуславливает актуальность доктринального исследования стадии исполнения бюджетов по расходам и обоснование предложений по совершенствованию бюджетного законодательства РФ. Выяснению отдельных аспектов внутренней структуры бюджетного процесса, рассмотрения особенностей стадии исполнения бюджетов и финансового контроля за осуществлением бюджетных расходов посвящали свои исследования отечественные юристы:Д. А. Бекерская,. К. Воронова, Н. В. Воротина, Л. Л. Ефименко, Д. К. Митрофанова, Ю. А. Ровинский, Н. В. Сидорова,К. А. Токарева, Н. И. Химичева, А. И. Худяков и др. В преамбуле к Основному Закону РФ указано, среди прочего, что Конституция РФ принята, «заботясь об укреплении гражданского согласия на земле РФ, стремясь развивать и укреплять демократическое, социальное, правовое государство» [1]. Достижение такого согласия и благосостояния российского  народа, развития и укрепления российского государства во многом зависит от государственного и местных бюджетов РФ. Именно в бюджеты государства и территориальных общин поступают основные источники публичных доходов, прежде всего – налоговые поступления формируют около трех четвертых частей средств бюджетов, которые направляются на финансирование важнейших общественных задач и потребностей. Степень воплощения в жизнь последних направления служит индикатором выполнения государством своих функций, ее социального назначения, а также уровня гражданского согласия и благосостояния людей, на чем отмечается в преамбуле Конституции РФ. На констатацию этого факта закрепленного и в статье 1 Основного Закона РФ, согласно которому «РФ -есть суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство» [1]. Этим самым гарантируется и обеспечивается реализация конституционных прав человека и гражданина. Эволюция подходов к пониманию бюджета заключается в его рассмотрении в экономическом, управленческом, правовом значениях. При этом происходит последовательный переход от экономического содержания к управленческой формы, которые приобретают окончательного юридического оформления при утверждении бюджета представительными органами. Правовой аспект бюджета характеризуется временными пределами действия соответствующего акта о бюджете, который, как правило, ограничен одним календарным годом. Таким образом происходит приспособление права и правовых норм в быстроменяющимся экономическим отношениям и вносится правовой порядок и определенность к ним. Через закрепление в правовой форме бюджет выполняет свои ключевые функции: распределительную, регулирующую и контрольную[2]. Бюджет – утвержденный по установленной процедуре, Законом РФ или решением уполномоченного местного совета главный финансовый план формирования и использования централизованного фонда денежных средств государства или публичного территориального образования на определенный бюджетный период, согласно которого финансируются потребности государства и местного самоуправления и происходит сбалансированное распределение национального дохода». Данное определение отражает все сущностные аспекты бюджета. Категория «расходы бюджета» может быть исследована как материально-экономическая, общественно-экономическая, управленческая (политическое) и правовая категория. С материально-экономической стороны расходы бюджета – это денежные средства, поступающие из бюджетов для удовлетворения публичного интереса[3,c.27]. В управленческом аспекте категория «бюджетные расходы» означает определенную сферу государственного управления публичными финансами, в которой происходит предоставление и реализация прав по использованию денежных средств бюджетов. Понятие «расходы бюджета» в правовом смысле объединяет, фокусирует все остальные признаки. Как правовая категория расходы бюджета – это отношения, урегулированные нормами бюджетного права, возникающие по поводу осуществления программ и мероприятий, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий год, на выполнение государством и территориальными общинами своих функций, для осуществления чего происходит движение денежных средств с единого казначейского счета распорядителей и получателей бюджетных средств, что характеризуется количественными, срочным и целевыми параметрами, нарушение которых влечет за собой наступления определенной законом ответственности[10,c.77]. При этом расходы бюджета как правоотношения имеют двусторонний характер: каждый участник пользуется как определенными правами, так и должно четко определенными бюджетными обязанностями, в случае несоблюдения которых для него наступает юридическая ответственность. Бюджетный процесс – регламентированная бюджетным законодательством деятельность уполномоченных органов государства и местного самоуправления относительно составления, рассмотрения, утверждения и выполнения бюджетов, отчетности об их выполнении, а также контроля за соблюдением бюджетного законодательства. Стадия исполнения бюджета как по доходам, так и по расходам занимает предпоследнее по последовательности, но самое важное по своему значению место. Это предопределяется тем, что только на стадии исполнения бюджета происходит непосредственное движение денежных средств. Как сложное и системное явление стадия исполнения бюджетов по расходам состоит из шести этапов, каждый из которых выполняет особую  функцию[4,c.19]. Главная функция первого этапа выполнения бюджетов по расходам сводится к предоставлению полномочий распорядителю бюджетных средств на следующее взятие бюджетного обязательства и осуществления будущих платежей, которые имеют количественные, часовые и целевые ограничения. Назначение второго этапа заключается в утверждении финансово-плановых документов бюджетных учреждений, уполномоченных на получение бюджетных ассигнований, с соблюдением всех требований программно-целевого метода использования бюджетных средств. Функцией третьего этапа является закрепление за распорядителями бюджетных средств, в соответствии с их полномочиями, бюджетных обязательств, по которым необходимо осуществить платежи из бюджета в течение текущего или будущего периода. Назначением четвертого этапа является заключение соглашения с получателем бюджетных средств на осуществление мероприятий, предусмотренных бюджетной программой. Главная задача пятого этапа заключается в непосредственном осуществлении расходов бюджета и перечислении средств бюджета, направленных на осуществление программ и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом, до их получателей. На завершающем шестом этапе исполнения бюджетов по расходам происходит использование полученных за бюджетные средства товаров, работ, услуг и выполнения мер по достижению запланированных целей бюджетных программ. Действующее отечественное бюджетное законодательство не содержит такой важной дефиниции, как «Государственный бюджет РФ». Поэтому целесообразным является закрепление в Бюджетном кодексе РФ  следующего определения этого понятия: «Государственный бюджет РФ – это утвержденный Законом РФ по законодательной процедуре, определенной Правительства РФ, основной финансовый план формирования и использования общегосударственного фонда денежных средств на определенный бюджетный период, согласно которого финансируются государственные задачи и функции»[4,c.20]. Бюджетная децентрализация в РФ требует дальнейшего совершенствования, поскольку сейчас имеет место несбалансированность доходов и расходов местных бюджетов и источников покрытия переданных на местный уровень полномочий. Существует необходимость обеспечения соответствия между поступлениями местных бюджетов и делегированными им полномочиями путем определения механизма их финансирования.