Принципы и основные проблемы стратегического планирования регионального развития на муниципальном уровне

Аннотация. В статье рассмотрены основные принципы осуществления стратегического планирования на муниципальном уровне управления, а также ряд проблем, связанных с разработкой концепции социально-экономического развития муниципального образования.

Abstract. The article discusses the basic principles of strategic planning in the municipal management, and the actual problems of municipal development strategy process.

Ключевые слова: стратегическое развитие муниципального образования, принципы стратегического планирования, проблемы стратегического планирования

Keywords: strategic development of the municipality, principles of strategic planning, problems of strategic planning

Стратегическое управление развитием муниципального образования представляет собой процесс планомерного, ориентированного на будущее планирования и определения долгосрочных целей, а также направлений деятельности и развития территории. Данный процесс включает в себя все основные управленческие функции. Стратегическое управление включает процедуры планирования, организации, координации и контроля. Реализация данных функций предполагает анализ, принятие решений, реализацию и мониторинг.

Ключевым инструментом стратегического управления развитием области является стратегическое планирование (иногда эти термины используются взаимозаменяемо) [2].

Стратегическое планирование определяет философию развития, формирует и связывает все виды деятельности в области развития и играет важную координационную, активационную и синергетическую роль.

Следует отметить принципы стратегического планирования регионального развития [6]:

1. Содействие видению, ориентированному на качество жизни жителей и устойчивость экономического развития с помощью политики эффективного управления и разработки мер государственного регулирования. Данный принцип указывает на приоритетность повышения качества жизни населения муниципального образования при составлении долгосрочных программ развития территории, поскольку в этом заключается основная задача органов местного самоуправления.
2. Эффективность управления в вопросах развития инфраструктуры, расширение муниципальных образований, увеличения трафика движения благодаря совместной работе муниципальных властей и местного населения. Стоит отметить, что существующая коммунально-инженерная инфраструктура и муниципальная дорожная сеть зачастую устарела и изношена, поскольку практически выработала свои ресурсы. Существующая инфраструктура большинства муниципальных образований нуждается в серьезном капитальном ремонте и замене, что обязательно должно быть предусмотрено новыми стратегиями социально-экономического развития территорий [7].
3. Обеспечить эффективное использование имущественного комплекса муниципальных образований для целей развития территории. Реестр муниципального имущества отражает объекты муниципальной собственности, которые могут быть использованы при разработке мер государственного регулирования и поддержки актуальных направлений стратегического развития территории.
4. Защита окружающей среды и экологии. Экология и защита окружающей среды сегодня является необходимым условием обеспечения качества и воспроизводства ресурсов региона. Данные вопросы в обязательном порядке должны рассматриваться при осуществлении стратегического планирования на муниципальном уровне, поскольку данный принцип является основой благополучия местного населения в долгосрочной перспективе.
5. Способствовать местному экономическому развитию и сохранению хозяйственного комплекса региона. Предполагается создание условий, характеризующихся снижением уровня административных барьеров для бизнеса, стимулирования роста количества малых и средних предприятий, а также привлечения инвестиций для создания новых производств на территории муниципальных образований [4].
6. Поддерживать развитие муниципального образования как места притяжения для местного сообщества, где имеется все необходимое для обеспечения высокого качества жизни: доступность услуг, комфортное жилье, рабочие места, детские площадки и магазины [3].
7. Обеспечить необходимое строительство жилых, промышленных и коммерческих площадей для обслуживания растущих потребностей города.
8. Развитие нового формата жизни: яркие, привлекательные и безопасные районы, которые предоставляют широкий выбор жилья, доступ к услугам, отдых и открытое зеленое пространство.
9. Обеспечить разнообразие парков и открытых пространств, которые способствуют развитию как активных, так и пассивных общественных мероприятий.
10. Использовать методы устойчивого развития и эксплуатации, которые способствуют повышению энергоэффективности, водо-сбережения и сокращению объема твердых отходов и другие экологические инициативы.
11. Обеспечить сбалансированность, разнообразие и доступность широкого спектра социальных услуг, образования, здравоохранения, отдыха и культурных возможностей.
12. Создать безопасную, доступную и эффективную транспортную систему.

Формируемая в системе государственного и муниципального управления система стратегических документов, призванная сформировать исчерпывающий перечень мероприятий, направленных на стимулирование территориального развития, существенно увеличила количество стратегических планов на муниципальном уровне.

В то же время увеличение количества стратегических документов не означает что стратегическое планирование становится реальным инструментом управления муниципальным развитием. Одна из основных причин этого заключается в том, что во многих случаях качество разработанной стратегии остается низким.

Основными недостатками стратегических документов на муниципальном уровне являются [3]:

• формализм в разработке стратегических документов, а также в разработке долгосрочных и среднесрочных планов (а именно строгое соответствие стандартным моделям); использование схем и методов, которые не в полной мере подходит для комплексного характера стратегического подхода и текущие экономические и политические реалии;
• неоправданные амбиции, не соответствующие возможностям территорий, поскольку последние пытаются включить все возможные программы и проекты в стратегию;
• отсутствие четко сформулированных целей и задач; отсутствие сценариев развития и стратегических альтернатив.

Данные недостатки могут быть обнаружены во многих существующих муниципальных документах по стратегическому планированию. Проанализировав стратегические документы регионального и местного уровней в России, эксперты утверждают, что многие из них носят формальный характер, поскольку содержат много абстрактных утверждений, которые не учитывают должным образом территориальные особенности. В документах отсутствуют надежно обоснованные рекомендации даже на среднесрочную перспективу (3–5 лет), не говоря уже о более длительных периодах 10–20 лет и более.

Отсутствие внимания со стороны местных властей к стратегическим инструментам, а также недостатки многих муниципальных стратегических документов, которые были разработаны, очевидны. Эта ситуация вызвана многими проблемами, и большинство из них могут быть классифицируемы по своему характеру как институциональные. Среди институциональных проблем, препятствующих внедрению стратегического планирования в практическую деятельность муниципалитетов, основным является отсутствие сформированного на национальном уровне института для содействия стратегическому планированию на муниципальном уровне. Обсуждение этой проблемы должно начинаться с вопроса об отсутствии связей между федеральным, региональным уровнями власти и местным самоуправлением в вопросах формирования стратегических целей.

Это более фундаментальная проблема, связанная с реализацией ключевой стратегической цели, которая должна быть сформулирована в соответствии с национальными стратегическими перспективами. Согласно статье 1 Федерального закона 10.06.2003 №. 131-ФЗ, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление принимает независимые от вышестоящих уровней власти решения по проблемам местного значения. Местное самоуправление является инструментом управления, при котором местное сообщество выступает как субъект и объект управления в сфере решения своих местных проблем, и в праве развиваться в соответствии со своими собственными решениями - например, как наукоград, или промышленный центр, или как аграрный район. В то же время, учитывая, гражданские институты недостаточно развиты, можно предположить, что выбор стратегического планирования развития местного сообщества во многих случаях является случайным процессом, который не всегда происходит как сознательный акт общественной воли.

С одной стороны, наблюдается преобладающее безразличное отношение населения к решениям местных проблем, а с другой стороны, даже люди с активной гражданской позицией, которые готовы участвовать в определении стратегических целей развития своего города, не всегда имеют достаточные законодательные и экономические знания для формирования грамотных предложений. Наконец, местные власти, которые уполномочены организовывать и координировать процесс разработки, общественных обсуждений, принятия и реализации стратегий - недостаточно мотивированы.

Причина этого заключается в том, что решение проблемы обеспечения комплексного социально-экономического развития территории (не говоря уже о стратегическое развитие) в настоящее время в законодательстве не рассматривается как местная задача. Право принимать и организовывать реализацию планов и программ по комплексному социально-экономическому развитию муниципалитетов обеспечивается Федеральным законом №. 131-ФЗ, но закон не требует обязательного выполнения данного права.

Так, например, среди муниципальных образований Московской области почти 30% муниципальных образований не имеют ни одного стратегического документа, что прежде всего связано с небольшим размером самого муниципального образования, малочисленной структурой местной администрации и отсутствии соответствующих специалистов, обладающих компетенциями разработки и осуществления стратегического управления территориальным развитием. Другая проблема, связанная с формальным институциональным окружением, может быть сформулирована как противоречия между региональной исполнительной властью и муниципалитетами.

Зачастую имеют место разнонаправленность выбранных направлений стратегического развития и его приоритетом между региональным и муниципальными уровнями власти, что влечет за собой непредсказуемость отношений между муниципалитетами и региональной властью.

То есть приоритетные и жизненно важные направления стратегического развития одного муниципального образования не представляют стратегического интереса на региональном уровне управления (например, замена водоочистных сооружений, ремонт котельных и т.д., поскольку данные проекты требуют инвестиций на капитальный ремонт, но не способствуют развитию инноваций и привлечению больших инвестиций).

Проблема усугубляется слабой финансовой базой большинства российских муниципалитетов и нехваткой квалифицированных муниципальных управленцев. Стратегическое планирование требует от органов местного самоуправления наличия в штате квалифицированных менеджеров, которые специально обучены и обладают высокой квалификацией.

Крупные компании, применяющие в своей работе стратегические подходы, обычно создают специальные подразделения для этих целей. Органы местного самоуправления не имеют такой возможности, особенно в небольших сельских поселениях, потому что квалифицированные специалисты уходят в частный бизнес из-за низкого уровня оплаты труда муниципальных служащих [9].

Одной из альтернатив является покупка услуг по разработке стратегии на рынке. Поэтому в настоящее время это широко используемой практикой является приглашение сторонней организации - исследовательской и консалтинговой организации - для разработки стратегических планов для муниципальных образований. Аутсорсинг данных вопросов может обеспечить положительные результаты, только если органы местного самоуправления и местное сообщество - в том числе представители бизнес -сообщества, научно-исследовательские институты, вузы и общественные организации - активно участвуют в процессе разработки и реализации стратегических планов. Перечисленные выше условия не всегда выполняются на практике, дискредитируя саму идею стратегического планирования как платформы для консолидации местных субъектов. Более того, покупка научных и консультационных услуг стоит очень дорого, поэтому не все муниципальные образования из-за нестабильного финансового положения способны приобрести эти услуги.