Проблемы обращения прокурора в суд с заявлениями в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц

Аннотация. В статье рассматриваются проблемные вопросы обращения прокурора в суд с заявлениями в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц. Произведен анализ судебной практики, выявлены причины возникновения проблем обращения прокурора в суд с заявлениями в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц, и предложены пути разрешения выявленных проблем.

Ключевые слова: прокурор, неопределенный круг лиц в ГПК РФ, подачу прокурором в суд заявления в интересах неопределенного круга лиц.

П. 2 ст. 4 ГПК РФ предусматривает, что в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [2].

В силу ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов, в частности, неопределенного круга лиц.

При предъявлении исков в защиту прав и интересов граждан в соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор не вправе мотивировать свое обращение тем, что нарушение их прав приобрело «особое общественное значение», либо ссылаться на нарушение прав и свобод значительного числа граждан, как это предусмотрено п. 4 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [1].

Также по действующему законодательству прокурор не вправе обращаться в суд с иском в защиту прав и законных интересов «значительного числа граждан», такое неограниченное право предоставлено прокурору лишь в защиту неопределенного круга лиц.

В настоящее время при обращении в суд с исковыми заявлениями в интересах неопределенного круга лиц прокурор сталкивается с рядом проблем, уже на стадии подачи исковых заявлений в суд.

Одним из проблемных вопросов является определение судами права на обращение прокурора в суд в интересах неопределенного круга лиц.

Так, определением судьи Заволжского района г. Ярославля от 29 мая 2018 года, было отказано в принятии искового заявления прокурора Заволжского района г. Ярославля, действующего в интересах неопределенного круга лиц к Муниципальному учреждению дополнительного образования центру физической культуры и спорта «Медведь», Управлению по физической культуре и спорту мэрии г. Ярославля о возложении обязанности провести обследование, обязанности выполнить восстановительные ремонтные работы в соответствии с результатами проведенного обследования, сославшись на статью 46 ГПК РФ, регламентирующую право органов государственной власти, органы местного самоуправления, организаций или граждан на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, и порядок такого обращения; а также на статью 46 Закона РФ «О защите прав потребителей», наделяющую органы государственного надзора, органы местного самоуправления и общественные объединения потребителей правом на предъявление в суд исков о защите прав неопределенного круга потребителей. Прокурор обжаловал данное определение в судебную коллегию по гражданским делам Ярославского областного суда, апелляционным определением которого вышеуказанное  определение, считаем обоснованно было отменено, на основании того, что в данном случае право прокурора на обращение в суд в интересах неопределенного круга лиц не связано с наличием или отсутствием у таковых статуса потребителей и регламентируется самостоятельной процессуальной нормой – статьей 45 ГПК РФ, в соответствии с частью 1 которой прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [3] 

Считаем, что единственным критерием, позволяющим разграничить случаи, когда прокурор вправе, а когда не вправе предъявить соответствующий иск в интересах неопределенного круга лиц, является наличие или отсутствие возможности четко установить и индивидуализировать каждого из таких лиц, поскольку в обоснование иска прокурор указывает на ненадлежащее состояние несущих и иных строительных конструкций используемого ответчиком МУДО ЦФКС «Медведь» здания в городе Ярославле по улице Красноборской, дом № 6а. Данное обстоятельство представляет опасность для жизни и здоровья не только обучающимся в МУДО ЦФКС «Медведь» детям, их родственникам и сотрудникам ответчика, но и любым иным посторонним лицам, круг которых четко определен быть не может.

Вторая проблема, возникающая при обращении прокурора в суд с исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц, на которую стоит акцентировать на наш взгляд особое внимание – это отсутствие в настоящее время в действующем законодательстве РФ, в частности ГПК РФ, легального законодательного определения понятия «неопределенного круга лиц», что влечет за собой проблемы трактовки данного понятия в практике его применения. О чем свидетельствуют следующие примеры судебной практики. Прокурор Шацкого района Рязанской области обратился в Шацкий районный суд Рязанской области с исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к МБОУ «Общеобразовательная школа» о запрещении эксплуатации электрических сетей. Суд отказал прокурору в принятии искового заявления прокурора, указав, что круг лиц, в интересах которых прокурор обратился, можно индивидуализировать – ими являются учащиеся, учителя и другие работники школы. Однако при этом суд не учел, что количественный показатель данных лиц не является постоянным и подвержен изменению в любой момент. При таких обстоятельствах кассационной инстанцией вывод суда о наличии определенного круга лиц, в защиту которых обратился прокурор, признан необоснованным, в связи с чем, определение суда было отменено [6]. В другом случае, Ревдинским городским судом Свердловской области был принят иск прокурора г. Ревды в защиту интересов неопределенного круга лиц к ОВД по городскому округу Ревда ГУВД Свердловской области о признании незаконным бездействия по приведению в соответствие требованиям действующего законодательства здания изолятора временного содержания ОВД и о понуждении к выполнению работ по приведению в соответствие требованиям действующего законодательства здания ИВС. Ответчик - ОВД по городскому округу Ревда ГУВД Свердловской области возражал против удовлетворения исковых требований прокурора, в связи с отсутствием у прокурора права обращения в суд с подобным исковым заявлением. Ревдинский городской судом Свердловской области, удовлетворил требования прокурора, посчитав, необоснованным возражение ответчика, поскольку круг лиц, помещаемых в ИВС, постоянно меняется. Заявленный прокурором иск касается не конкретных лиц, а всех тех, кто не только содержится в настоящее время, но и может быть помещен в ИВС, установить перечень которых конкретно не представляется возможным в связи с его постоянным изменением [4]. (6).

Для совершенствования действующего законодательства РФ, устранения пробелов, и устранения проблемы трактовки понятия неопределенного круга лиц, «неопределенный круг лиц» – это круг лиц, из которого невозможно индивидуализировать (установить личность) каждого лица, в чьих интересах подано исковое заявление, ввиду его численного непостоянства.

Анализ судебной практики, показывает, что  судов возникали трудности с определением полномочий прокурора на подачу иска, истолкования понятия «неопределенный круг лиц». Считаем необходимым привести еще один пример судебной практики. Так определением Камышинского городского суда прокурору г. Камышина было отказано в принятии искового заявления, поданного им в интересах неопределенного круга лиц к ООО «Квадро» о понуждении к выполнению мероприятий по охране труда по аттестации рабочих мест, как не имевшему право на предъявление данного иска. Отказывая в принятии искового заявления, судья руководствовался п.1 ч.1 ст.134 ГПК РФ и в определении указал, что прокурор не вправе предъявлять названные требования, поскольку допущенные ООО «Квадро» нарушения затрагивают права определенных лиц, занимающих конкретную должность, таким образом,  их права и законные интересы могут быть защищены путем личного обращения в суд. Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда рассматривая кассационное представление прокурора г. Камышина, с данными выводами суда не согласилась,  и указала, что ч. 1 ст. 45 ГПК РФ предусматривает право прокурора обратиться в суд с защиту прав, свобод и законных интересов граждан неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований [5]

В соответствии с ч. 4. ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,  в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших. Проверкой, проведенной прокуратурой, установлено, что администрация ООО «Квадро» не обеспечивает безопасных условий труда, нарушает требования статей 22, 212 Трудового кодекса РФ о проведении аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда.

Для защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав работников ООО «Квадро» на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, прокурор действовал в рамках полномочий, предоставленных ему законом, для предупреждения причинения вреда неопределенному кругу лиц. В связи с чем, ссылка суда на то, что круг лиц, в интересах которых обратился прокурор, возможно определить, несостоятельна. В результате текучести кадров и по другим причинам на одном и том же рабочем месте в разное время могут работать разные лица. Кроме того, аттестация рабочих мест не связана с деятельностью конкретного работника на том или ином рабочем месте. Такая аттестация проводится по условиям труда, это мероприятие призвано способствовать установлению безопасных условий труда на каждом рабочем месте всех работников, которые его занимают или будут занимать.

Считаем, что отказывая прокурору в принятии заявления суд, не учел, что на основании и во взаимосвязи с о ст.45 ГПК РФ, статьями 27, 35 Закона «О прокуратуре», в исках, предъявленных в интересах неопределенного круга лиц, прокурор выступает представителем неопределенного круга физических лиц, поскольку действует в силу закона в их интересах, в связи с чем, судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда признала отказ в принятии к производству суда дела по заявленным прокурором требованиям незаконным, и отменила вынесенное судом определение, заявление прокурора направлено в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Кроме того, имеют место ошибки допускаемые прокурорами при обращении в суд с заявлением в защиту неопределенного круга лиц, в частности ст. 131 ГПК РФ, согласно которой в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

Примером служит следующий пример из судебной практики: прокурор Октябрьского района г. Рязани обратился в Октябрьский районный суд г. Рязани с исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц МОУ "Средняя общеобразовательная школа" г. Рязани, Управлению образования по науке и молодежной политике администрации г. Рязани, Администрации г. Рязани; Рязанскому городскому Совету, с требованиями о понуждении оборудовать здание школы автоматической установкой пожарной сигнализации и системой оповещения людей о пожаре, в котором просил понудить ответчиков оборудовать здание школы автоматической установкой пожарной сигнализации и системой оповещения людей о пожаре; 2) в соответствии с п. 2 ст. 206 ГПК РФ установить срок для совершения указанных действий; 3) разрешить вопрос о субсидиарной ответственности при недостаточности средств по обязательствам учреждения.

Октябрьский районный суд г. Рязани обоснованно оставил данное исковое заявление без движения, предложив прокурору в разумный срок устранить отмеченные недостатки, поскольку прокурором дано нечеткое определение оснований исковых требований к каждому ответчику. Кроме того, из обстоятельств на которых основаны требования прокурора, не ясно, какие действия и каким из ответчиков должны быть произведены. Также в исковом заявлении не указано, в какой части ответчики-учредители должны нести субсидиарную ответственность по указанным требованиям, не ясно, по какому обязательству и в каком размере собственник имущества должен нести ответственность [6].

Разрешению сложившихся проблем связанных с обращением прокурора с заявлением в интересах неопределенного круга лиц, а также  для совершенствования действующего законодательства РФ, может способствовать:

1. применение в качестве критерия позволяющего разграничить случаи, когда прокурор вправе, а когда не вправе предъявить соответствующий иск в интересах неопределенного круга лиц, - наличие или отсутствие возможности четко установить и индивидуализировать каждого из таких лиц;
2. введение легального законодательного определение понятия «неопределенный круг лиц», в качестве которого предложить следующее определение неопределенного круга лиц, так «неопределенный круг лиц»  – это круг лиц, из которого невозможно индивидуализировать конкретное лицо, ввиду его численного непостоянства;
3. понятие участниками гражданского судопроизводства значимости общественных отношений связанных с обращением прокурора в суд в защиту неопределенного круга лиц, недопущения «волокиты», и необоснованных ошибок в сфере применения гражданского –процессуального законодательства, в том числе и соблюдение прокурорами положений ч. 3 ст. 131 ГПК РФ, регламентирующей форму и содержание искового заявления.