ПРИНЦИП ЮРИДИЧЕСКОГО РАВЕНСТВА ПРИ УЧАСТИИ ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

THE PRINCIPLE OF LEGAL EQUALITY WITH THE PARTICIPATION OF THE STATE IN CIVIL LAW RELATIONS

Kovalev Maxim Alexandrovich

Master's student Autonomous Non-profit Organization of Higher Education "Institute of Public Administration", Russia, Moscow

Аннотация. В статье исследуется содержание принципа юридического равенства применительно к участию государства в гражданских правоотношениях. Цель работы состоит в выявлении соотношения формального равенства участников гражданского оборота и особого публично-правового статуса государства. Определяются пределы допустимых преимуществ публично-правовых образований и условия обеспечения баланса частных и публичных интересов.

Abstract. The article examines the content of the principle of legal equality in relation to state participation in civil law relations. The purpose of the work is to identify the relationship between the formal equality of participants in civil turnover and the special public legal status of the state. The limits of the permissible advantages of public legal entities and the conditions for ensuring a balance of private and public interests are determined.

Ключевые слова: принцип юридического равенства; государство; публично-правовые образования; гражданские правоотношения; гражданская правосубъектность; участники гражданского оборота; формальное равенство.

Keywords: the principle of legal equality; the state; public law entities; civil law relations; civil personality; participants in civil turnover; formal equality.

Принцип юридического равенства относится к числу основополагающих начал гражданского права, она заключается в том, что ни один участник гражданского правоотношения не вправе определять юридически обязательное поведение другого участника посредством одностороннего властного распоряжения, если такая возможность прямо не предусмотрена законом или соглашением сторон. Реализация данного принципа приобретает особую сложность, когда участником гражданского правоотношения выступает государство.

Российская Федерация и ее субъекты являются носителями публичной власти, обладают правом принимать обязательные нормативные и индивидуальные акты, располагают значительными имущественными, финансовыми, организационными и информационными ресурсами. Одновременно гражданское законодательство признает публично-правовые образования самостоятельными участниками имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношений, которые должны выступать на равных началах с гражданами и юридическими лицами [2].

В результате возникает объективное противоречие между публично-властной природой государства и необходимостью ограничения проявлений данной власти в частноправовой сфере. Вступая в гражданское правоотношение, государство не перестает быть носителем публичных функций, однако не должно использовать административные возможности для получения необоснованных преимуществ перед контрагентом.

Юридическое равенство закреплено в п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации и включено в систему основных начал гражданского законодательства, оно рассматривается во взаимосвязи с неприкосновенностью собственности, свободой договора, недопустимостью произвольного вмешательства в частные дела, беспрепятственным осуществлением гражданских прав, восстановлением нарушенных прав и их судебной защитой [2].

Конституционные основания данного принципа выражены в признании равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, равенстве всех перед законом и судом, гарантировании права собственности и судебной защиты [1]. Следовательно, юридическое равенство представляет собой не только отраслевое начало гражданского законодательства, но и форму реализации конституционных требований справедливости, правовой определенности и равной защиты прав.

Е.С. Болтанова рассматривает принцип равенства как одну из определяющих особенностей гражданско-правового метода регулирования. Автор связывает его с отсутствием отношений власти и подчинения между участниками, самостоятельностью их воли и невозможностью односторонне устанавливать юридически обязательное поведение другой стороны [7].

Схожая позиция представлена в работах Е.М. Михайленко, Е.Г. Шабловой и О.В. Жевняк – участники гражданского оборота признаются самостоятельными субъектами, которые приобретают и осуществляют права своей волей и в собственном интересе. Гражданское право координирует их поведение, а не организует его посредством административного подчинения [8; 13].

Из этого следует, что юридическое равенство не означает полного совпадения правового положения всех субъектов. Гражданин, коммерческая организация, государственное учреждение и Российская Федерация обладают различным объемом правоспособности, имущественными возможностями и целями деятельности. Однако различия между ними не должны превращаться в право одного участника властно определять содержание частноправового отношения.

Юридическое равенство необходимо отличать от экономического и фактического равенства. Государство располагает значительно большими материальными и организационными возможностями, чем большинство физических и юридических лиц. Аналогичным образом крупная коммерческая организация может обладать очевидным экономическим превосходством над гражданином. Однако само по себе различие ресурсов не нарушает гражданско-правовой принцип равенства.

Нарушение возникает тогда, когда экономическое, организационное или информационное превосходство преобразуется в юридическую привилегию, позволяющую одной стороне произвольно определять условия отношения, уклоняться от исполнения обязательств либо ограничивать возможности судебной защиты другой стороны.

В содержании принципа юридического равенства можно выделить несколько взаимосвязанных элементов.

Во-первых, это отсутствие административной подчиненности между участниками конкретного гражданского правоотношения. Государственный орган, заключивший гражданско-правовой договор, не вправе разрешать спор с контрагентом посредством обязательного для него властного предписания.

Во-вторых, равенство предполагает самостоятельность воли участников. Каждая сторона вправе принимать решение о вступлении в правоотношение, определять приемлемость его условий и использовать предусмотренные законом способы защиты.

В-третьих, принцип равенства означает одинаковую обязательность гражданско-правовых норм и договорных условий. Публично-правовое образование не может быть освобождено от исполнения обязательства только на том основании, что оно реализует государственные функции или действует в публичном интересе.

В-четвертых, равенство предполагает сопоставимые возможности судебной защиты. Право частного лица обратиться в суд теряет практическое значение, если вынесенный судебный акт не исполняется либо его исполнение чрезмерно осложняется специальными процедурами.

Таким образом, юридическое равенство представляет собой установленное гражданским правом состояние координации субъектов, при котором различия в их правовом положении, целях и имущественных возможностях не создают отношений властного господства и не исключают возможности равной защиты гражданских прав.

Правовые основы участия государства в гражданском обороте закреплены в гл. 5 ГК РФ. В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в регулируемых гражданским законодательством отношениях на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами [2].

Одновременно закон предусматривает, что к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Следовательно, законодатель не приравнивает государство к юридическому лицу полностью, а использует нормы о юридических лицах в качестве общей модели регулирования.

В цивилистической доктрине существуют различные подходы к определению природы гражданской правосубъектности государства. А.А. Сажина и Ю.Н. Фольгерова выделяют несколько концепций соотношения правосубъектности публично-правовых образований и иных участников гражданских правоотношений. Государство рассматривается либо как самостоятельный субъект гражданского права, либо как особая публичная организация, к которой применяются отдельные положения о юридических лицах [12].

Наиболее убедительной представляется позиция, согласно которой государство является самостоятельным видом субъекта гражданского права. Российская Федерация и ее субъекты не обладают учредительными документами, корпоративной структурой и органами управления в том смысле, в котором такие признаки свойственны юридическим лицам. Их статус определяется Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ.

Муниципальные образования также не создаются в порядке учреждения юридического лица и обладают самостоятельной правовой природой. Поэтому применение к публично-правовым образованиям норм о юридических лицах не устраняет их качественных особенностей.

От имени Российской Федерации и ее субъектов гражданские права и обязанности приобретают органы государственной власти в пределах установленной компетенции. От имени муниципальных образований действуют органы местного самоуправления, при этом субъектом возникающего гражданского правоотношения является не соответствующий орган, а публично-правовое образование, если иное не следует из закона и характера отношения [2].

Особенность государства выражается в специальном характере его правоспособности. Гражданин вправе осуществлять любую деятельность, не запрещенную законом. Коммерческая организация, как правило, может иметь гражданские права и обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Государство действует иначе: его участие в имущественном обороте должно быть связано с реализацией публичных функций, управлением собственностью, обеспечением государственных нужд, выполнением социальных обязательств или защитой публичных интересов.

Ч.М. Шавалеева рассматривает публично-правовые образования как самостоятельный элемент государственного сектора экономики. Автор отмечает, что в имущественном обороте они выступают субъектами хозяйственной деятельности, но особенности их целей, имущества и порядка принятия решений обусловливают специальный режим функционирования [14].

Специальная правоспособность государства сама по себе не нарушает принцип юридического равенства. Равенство не предполагает тождественности правового положения всех субъектов, оно требует, чтобы особенности государства имели объективное нормативное основание и не использовались для произвольного освобождения публичной стороны от исполнения гражданско-правовых обязанностей.

Двойственная природа государства проявляется в сочетании двух качеств. В публичном праве государство принимает нормативные акты, осуществляет контроль, применяет меры принуждения и определяет обязательные правила поведения. В гражданском праве оно выступает собственником, заказчиком, продавцом, арендодателем, должником, кредитором, наследником либо субъектом ответственности за причиненный вред.

Вступление государства в гражданское правоотношение должно сопровождаться ограничением властной составляющей его статуса. Государственный орган, действующий от имени публично-правового образования, не вправе подменять гражданско-правовые средства защиты административным воздействием на другую сторону.

О.А. Андреева, О.В. Яценко, Е.А. Василькова и В.В. Скрипник рассматривают взаимодействие публичной власти и гражданского общества как процесс согласования государственных, общественных и частных интересов [5]. Такой подход применим и к гражданскому обороту. Публичный интерес не должен восприниматься как заведомо более значимый по сравнению с интересами частных лиц., его реализация должна осуществляться в установленных законом формах и учитывать необходимость защиты частной автономии.

Таким образом, особый статус государства не отрицает принцип равенства, но требует установления четких границ между объективно необходимыми особенностями публичного субъекта и необоснованными преимуществами, способными нарушить баланс гражданского правоотношения.

Наиболее отчетливо принцип юридического равенства проявляется в договорных отношениях, ведь заключая гражданско-правовой договор, публично-правовое образование принимает на себя обязанность исполнять его условия надлежащим образом. Внутренние бюджетные, административные и организационные обстоятельства по общему правилу не должны перекладываться на частного контрагента.

Особое место занимают государственные и муниципальные контракты. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ регулирует планирование закупок, определение поставщиков, заключение, исполнение, изменение и расторжение контрактов, а также контроль и обжалование действий заказчиков [4].

Контрактная система существенно ограничивает свободу договора. Государственный заказчик не всегда свободен в выборе контрагента, поскольку обязан использовать предусмотренные законом конкурентные процедуры. Поставщик, в свою очередь, принимает условия закупки, заранее сформированные заказчиком.

Ограничение договорной свободы само по себе не означает нарушения принципа равенства, поскольку оно обусловлено необходимостью защиты конкуренции, эффективного расходования бюджетных средств и предупреждения коррупции. Вместе с тем публичный заказчик обладает организационным преимуществом: он составляет закупочную документацию, определяет техническое задание, устанавливает значительную часть условий контракта и осуществляет приемку результата.

Поэтому юридическое равенство в контрактной системе должно поддерживаться посредством запрета необоснованных требований, возможности обжалования закупочной документации, антимонопольного контроля и судебной проверки действий заказчика.

Цифровизация государственных закупок создает дополнительные гарантии прозрачности, поскольку обеспечивает фиксацию действий сторон, электронный документооборот и возможность последующей проверки решений. Одновременно цифровая среда порождает новые риски, связанные с техническими сбоями, автоматизированным принятием решений, информационным превосходством заказчика и ограниченным доступом отдельных участников к цифровой инфраструктуре.

Е.В. Вавилин и В.А. Бабаков отмечают, что цифровая трансформация существенно меняет формы участия государства в имущественных отношениях и способы защиты государственных интересов [6]. При этом защита публичного интереса не должна сводиться к расширению полномочий государственных органов. Она должна включать обеспечение устойчивости гражданского оборота, добросовестность публичной стороны и защиту законных интересов ее контрагентов.

Значение принципа равенства проявляется и в отношениях государственной собственности. Имущество, принадлежащее государству, может составлять казну либо закрепляться за государственными организациями. Отдельные объекты обладают ограниченной оборотоспособностью или не могут находиться в частной собственности.

Как отмечается в учебниках под редакцией Т.В. Дерюгиной, В.Н. Ткачева, Л.А. Чеговадзе, а также А.О. Иншаковой и А.Я. Рыженкова, правовой режим имущества определяется не только его физическими характеристиками, но и юридическим назначением, оборотоспособностью и публичной значимостью [10; 11].

Специальный режим государственной собственности не противоречит принципу равенства, если ограничения установлены законом и направлены на защиту общественно значимых интересов. Однако при заключении конкретной гражданско-правовой сделки публичный собственник обязан действовать добросовестно и не использовать административные полномочия для одностороннего изменения договорных условий.

Показательным примером сочетания публичных и частноправовых начал является изъятие имущества для государственных или муниципальных нужд. Решение об изъятии принимается в публично-правовом порядке, но определение размера возмещения и его выплата непосредственно затрагивают гражданские права собственника.

Равенство в таких отношениях не означает абсолютного права частного лица воспрепятствовать реализации общественно необходимого проекта. Оно выражается в возможности оспорить решение и процедуру изъятия, представить доказательства рыночной стоимости имущества, потребовать предварительного и равноценного возмещения, а также получить независимую судебную оценку.

Другой важной сферой является гражданско-правовая ответственность государства. Статьи 16, 16.1, 1069, 1070 и 1071 ГК РФ предусматривают возможность возмещения убытков и вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, за счет соответствующей казны [2].

Данные нормы подтверждают, что государство не обладает абсолютным имущественным иммунитетом. Напротив, наличие властных полномочий обусловливает повышенную необходимость эффективной ответственности, поскольку частное лицо не может самостоятельно предотвратить последствия незаконного государственного решения.

Вместе с тем исполнение судебных актов о взыскании средств с публично-правовых образований регулируется специальными положениями Бюджетного кодекса РФ. Глава 24.1 БК РФ устанавливает особый порядок направления и исполнения документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов [3].

Наличие специальной процедуры объясняется принципами бюджетного устройства и необходимостью контроля публичных расходов. Однако такая процедура не должна приводить к неоправданной задержке исполнения вступившего в силу судебного решения. В противном случае формальное равенство государства и частного кредитора не получает практического воплощения.

Основная проблема реализации принципа юридического равенства состоит в расхождении между формально равным правовым статусом участников и их фактическими возможностями. Государство располагает значительными бюджетными, организационными и информационными ресурсами, однако само по себе такое превосходство не нарушает гражданское право. Нарушение возникает тогда, когда оно преобразуется в необоснованную юридическую привилегию, освобождающую публично-правовое образование от общих обязанностей или ограничивающую защиту частного лица.

Как отмечает Е.В. Михайлова, споры с участием публично-правовых образований нередко сочетают частноправовые и публично-правовые элементы и затрагивают общественно значимые интересы [9]. Вместе с тем это не должно приводить к отступлению от принципов состязательности и процессуального равноправия. Публичный интерес подлежит судебной проверке с точки зрения законности, необходимости и соразмерности государственного вмешательства.

Существенной проблемой остается разграничение публичных и гражданско-правовых действий государства. Если государственный орган издает обязательный властный акт, соответствующее отношение имеет публично-правовой характер. Если же он заключает договор, передает имущество, принимает исполнение или исполняет денежное обязательство, его деятельность должна регулироваться нормами гражданского права.

Статья 124 ГК РФ допускает установление особенностей участия публично-правовых образований в гражданском обороте [2]. Однако такие особенности не должны превращаться в систему привилегий. Специальные правила могут считаться допустимыми лишь при их законодательном закреплении, наличии конкретной публичной цели, соразмерности ограничений и сохранении эффективной судебной защиты частного лица.

Для укрепления юридического равенства необходимо четче разграничивать публичные и частноправовые функции государственных органов, исключать необоснованные процессуальные преимущества, обеспечивать своевременное исполнение судебных актов за счет казны и предотвращать включение в государственные контракты явно несбалансированных условий. При этом следует различать публичный и ведомственный интерес, поскольку стремление отдельного органа сократить расходы или избежать ответственности не всегда соответствует интересам государства и общества.

Принцип юридического равенства при участии государства в гражданских правоотношениях является необходимым условием стабильности гражданского оборота. Юридическое равенство означает отсутствие властного подчинения в конкретном гражданском правоотношении, обязательность закона и договора для публичной стороны, сопоставимые возможности защиты прав и недопустимость использования административных полномочий для получения необоснованных имущественных или процессуальных преимуществ.

Особая правосубъектность государства не противоречит принципу равенства. Государство объективно отличается от иных субъектов по своей природе, функциям, имущественной основе и порядку формирования воли, в связи с этим законодатель вправе устанавливать специальные процедуры управления государственным имуществом, заключения контрактов и исполнения судебных актов за счет бюджета.

Однако такие особенности являются допустимыми только при наличии законной публичной цели, необходимости, соразмерности и сохранении эффективной судебной защиты частного лица. Специальный порядок не должен освобождать государство от исполнения обязательств, возмещения причиненного вреда и соблюдения требований добросовестности.

Главная угроза юридическому равенству связана не с особым статусом государства как таковым, а с возможностью преобразования публичной компетенции в частноправовую привилегию. Государственный орган, вступающий в гражданское правоотношение, не должен одновременно выступать стороной обязательства и фактическим арбитром собственного поведения.

Совершенствование правового регулирования должно быть направлено на четкое разграничение публичных и частноправовых действий, устранение необоснованных преимуществ государства, повышение прозрачности цифровых процедур, обеспечение своевременного исполнения судебных актов и укрепление гарантий защиты добросовестных участников гражданского оборота.

Таким образом, равенство государства и иных субъектов гражданского права достигается не путем полного уравнивания их правового статуса, а посредством установления пределов использования публичной власти в частноправовых отношениях. Реализация государственного интереса должна соответствовать требованиям законности, добросовестности, соразмерности и уважения автономии воли участников гражданского оборота.