Роль органов местного самоуправления в реализации правовой политики государства в сфере дорожной деятельности

Политика - как искусство управления государством, представляет из себя деятельность всех институтов власти, результат которой находит свое отражение в общественном и экономическом строе, а также деятельность партий и других институтов общества [16]   

В современной российской юридической доктрине, под политикой понимают  осуществление  основных  направлений функционирования государства во взаимодействии с наиболее институционализированными структурами  общества (миграционная политика, федеративная политика, муниципальная политика, социальная политика, правозащитная политика  и т.д.) .[15]

Как отмечает А.В.Мелехин  государство проводит  политику в различных областях жизни общества в первую очередь  через систему правовых норм.  Государственная правовая  политика выражается в актах нормотворчества. В них правовые основы государство определяет не только для своей деятельности, но и для иных звеньев политической системы общества   [14].

А.В. Малько предлагает, рассматривать государственную политику, через призму правовой политики государства, как системную и последовательную деятельность институтов государственной власти и институтов гражданского общества, по образованию  действенного механизма правового регулирования, по использованию юридических средств в достижении целей, обуславливающих наиболее полную реализацию  прав и свобод человека и гражданина [12]   

С учетом изложенных позиций, для целей настоящей статьи будем рассматривать понятие «государственная политика», как в широком, так и в узком смысле этого термина.

Государственная  политика  в широком смысле этого термина, это осуществление  основополагающих направлений деятельности государства.

Под  государственной политикой (правовой) в узком смысле, будем  понимать осуществление  деятельности государства по   созданию и реализации эффективного механизма правового регулирования общественных отношений.

Как указывает С.С. Алексеев, понятие термина «механизм правового регулирования», как позволяет собрать воедино все явления правовой действительности и представив их как целое, позволяющее  оценить эффективность правового регулирования общественных отношений,   так и  обрисовать функции, выполняемые теми или иными юридическими явлениями в правовой системе [13]   

Понятию механизма правового регулирования в доктрине придается методологическое значение.

С.С. Алексеев, определяет механизм правового регулирования, как полную совокупность юридических средств, с применением которых должно обеспечиваться правовое воздействие на отношения в обществе.  [14]

Сходные определения дают и другие  ученые [13]

К юридическим средствам, с помощью которых обеспечивается правовое воздействие на отношения в обществе, относятся источники права, из чего можно сделать вывод, что  политика государства приобретает свои формы в виде  источников права.

Характеризуя политику государства  в сфере дорожной  деятельности  и роль органов местного самоуправления, в ее реализации, в первую очередь необходимо ответить на вопрос, а существует ли такая политика в принципе?

Конституция РФ закрепляет основные принципы государственной политики, а также  предусматривает принятие различных  политических документов: доктрины (п. "з" ст. 83), послания (п. "е" ст. 84, ч. 3 ст. 100), программы (ч. 2 ст. 41, п. "е" ст. 71).

Нормативно-правовое регулирование в рамках государственно-правовой политики в сфере дорожной  деятельности основывается на  целом ряде  документов  программного характера.  

Распоряжением Правительства РФ  от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 10.02.2017)  [5]и Распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 N 1734-р (ред. от 11.06.2014)   [6]определяются основные направления  государственной  политика в сфере дорожной деятельности.

Наличие государственно-правовой политики в области дорожной деятельности подтверждается  также нормативно-правовой базой, где выделяется, прежде всего, специальный  Федеральный закон [5]  об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Так в ст.11 указанного Закона, закреплено, что определение основных направлений госполитики в области использования автодорог и осуществления дорожной деятельности относится к  полномочиям органов госвласти РФ.

В статье11,12,13 закреплено, что разработкой основных направлений инвестиционной политики в области развития автодорог и дорожной деятельности осуществляют органы госвласти Российской Федерации, ее субъектов и органы самоуправления на местах.

Свою роль в системе правового регулирования играют многочисленные подзаконные акты и правоприменительная  практика.   

Субъектами правовой политики в данной сфере являются Президент РФ, как носитель полномочий по выработке основных направлений государственной политики, Федеральное Собрание РФ, как субъект законотворческой деятельности, Правительство РФ, федеральный орган исполнительной власти, реализующий  функции по выработке госполитики в данной сфере – Министерство транспорта РФ, органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ, а также  местное самоуправление, которое  в рамках своих полномочий может издавать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автодорог и осуществлением дорожной деятельности   [7] что вытекает, в частности, из ст. 4 №257-ФЗ.

С учетом изложенного, можно сделать вывод, о том, что регулирование общественных отношений в сфере дорожной деятельности, осуществляется специальными субъектами в рамках самостоятельного направления государственно-правовой политики и имеет собственный механизм правового регулирования.

Следует отметить следующую особенность  реализации государственно-правовой политики в сфере дорожной деятельности, а именно, то, что в   ходе ее осуществления создаются предпосылки для реализации гражданами самого широкого круга конституционных прав и свобод.

Так, Конституционный Суд РФ [3]указывает, что транспортная инфраструктура общего пользования, призвана служить обеспечению экономического развития и благополучия страны, а ее строительство и модернизация, доступность и содержание в надлежащем состоянии создают необходимые предпосылки для реализации гражданами нашего государства закрепленных Конституцией РФ прав и свобод.

В ходе системного анализа приведённых законодательных актов и программных документов, можно выделить основные цели государственной политики в сфере дорожной деятельности такие как  - установление основ использования и функционирования автодорог, осуществления дорожной деятельности,  обеспечение развития и сохранности автомобильных дорог, улучшение их техсостояния обеспечение надлежащей рыночной  конкуренции в сфере  работ и (или) услуг при осуществлении дорожной деятельности.

Закрепление целей государственной политики в дорожной сфере наполняет ее конкретным содержанием и является обязательным условием для возможности  оценки эффективности механизма правового регулирования  путем анализа  результатов его действия.

Подводя промежуточный итог, охарактеризуем государственную правовую политику в сфере дорожной деятельности по следующим признакам:

- наличие обособленной базы источников права;

- основывается на  целом ряде  документов общего (программного) характера;

- законодательную основу регулирования составляет специальный Федеральный закон[1]     

- обладает собственным механизмом правового регулирования;

- создает предпосылки для реализации гражданами самого широкого круга конституционных прав и свобод;

- имеет совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, федеральных целевых программах, международных договорах Российской Федерации, которые реализуются органами государственной власти с привлечением органов местного самоуправления.

Рассматривая вопрос о роли органов местного самоуправления  в реализации государственной политики в сфере дорожной деятельности, необходимо отметить следующее.

Под термином «роль» следует понимать характер и степень участия в чем-нибудь. [16]

В пункте 1 статьи 3 Европейской хартии  [5]местного самоуправления указано, что под местным самоуправлением понимается реальная способность и право органов местного самоуправления регламентировать в значительной части публичные дела и управлять ими, действуя в законных рамках, под свою ответственность и в интересах местного сообщества.

В ст.130 Конституции РФ продекларировано, что самостоятельное решение населением вопросов местного значения должно обеспечивать местное самоуправление.

Как отмечает В.Д.Зорькин, содержание понятия «вопросы местного значения» дает следующие критерии квалификации вопросов местного значения: касаются прямого обеспечения жизнедеятельности населения муниципалитета, и их решение должно самостоятельно осуществляться населением и органами местного самоуправлении.  [10]

Как следует из решений КС РФ, вопросы местного значения связаны с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление непосредственно и (или) через органы местного самоуправления - муниципальной власти, по своей сути являющиеся властью местного сообщества[2]  

Действительно, трудно не согласится, с тем, что наличие и надлежащие состояние улично-дорожной сети в поселениях является   жизненно важной  потребностью  населения муниципальных образований.

Особую значимость этому вопросу придает еще и то обстоятельство, что  улично-дорожная сеть населенных пунктов является неотъемлемой частью дорожной сети охватывающей всю территорию государства.

Например, автодорога  Екатеринбург-Серов, в значительной части пролегает по территориям населенных пунктов, а с позиций пользователя качество дорожного покрытия и уровень безопасности движения на автодороге не должен претерпевать значимых изменений в зависимости от территории ее расположения и принадлежности.

Не случайно и  Законом о местном самоуправлении [3]к вопросам местного значения отнесено обеспечение безопасности дорожного движения и дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципальной территории.

О важности  данного вопроса свидетельствует и его расположение в структуре закона, дорожная деятельность следует сразу после вопросов организации в границах образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения.

Более того, через  показатель доли протяженности автомобильных дорог местного значения не отвечающих нормативным требованиям, оценивается фактическая эффективность  местных органов власти, а именно способность решать вопросы в данной сфере, производиться   оценка эффективности их деятельности [4]

Подводя итоги, отметим, что  характер и степень участия местного самоуправления в реализации государственной политики (в широком смысле) в сфере дорожной деятельности  должны сводиться к реальной способности:

 - обеспечивать интеграцию дорог местного значения  в государственную дорожную сеть;

- осуществлять дорожную деятельность в интересах всех пользователей автодорогами местного значения;

- обеспечивать сохранность и развития автодорог местного значения, улучшение их техсостояния.

Иными словами роль местного самоуправление должна заключаться в, самостоятельной и в интересах местного населения, реализации направлений государственной политики в сфере дорожной деятельности в отношении автодорог местного значения.

Если же говорить о характере и степени участия местного самоуправления в реализации государственной политики в сфере дорожной деятельности (в узком смысле), то органы местного самоуправления:

- влияют на выработку и реализацию государственной политики в данной сфере;

-  издают правовые акты в пределах своих полномочий;

- создают специальные уполномоченные органы местного самоуправления  в данной сфере;

-привлекают к  ответственности лиц допустивших нарушение муниципальных правовых актов в данной сфере регулирования.

Среди особенностей, можно отметить, что с одной  стороны органы местного самоуправления являются объектом политики государства испытывая на себе регулирующее воздействие, а с другой стороны выступают в роли субъекта реализуя свои  полномочия по решению вопросов местного значения, предусмотренных    Законом о местном самоуправлении  и Законом о дорожной деятельности, в т.ч. вступая в правоотношения с пользователями автодорог местного значения и обеспечивая практическую реализацию государственной политики в   области использования автодорог и осуществления дорожной деятельности

Роль местного самоуправления в реализации государственной политики в сфере дорожной деятельности находит свое  последовательное закрепление и развитие в системе правового регулирования, по мере совершенствования и развития института местного самоуправления.

Тем не менее, следует заметить, что реальное положение дел с правом и реальной способностью органов местного самоуправления  на решение вопросов местного значения в сфере дорожной деятельности, еще далеко от желаемого.