Правовой аспект государственного управления в сфере высшего образования в России (история Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации)

Правовую основу российской системы высшего образования можно представить двумя следующими уровнями источников: «внешние» (международные) нормативные правовые акты и «внутренние» (внутригосударственные) нормативные правовые акты.

Под влиянием процесса глобализации в сфере ВО возрастает роль международно-правовых норм как инструмента регулирования соответствующих отношений. Эти нормы получили отражение как в международных соглашениях и договорах, которые регулируют исключительно образовательные отношения, так и в документах, лишь отчасти затрагивающих их.

К «внутренним» правовым источникам, помимо Конституции РФ, Положения о Министерстве образования и науки РФ иных нижестоящих правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней, до недавнего времени относились два федеральных закона. Это Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также Федеральный закон от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании». Существующие недостатки законодательной базы обусловили необходимость принятия нового закона «Об образовании в РФ», который заменил два выше упомянутых базовых закона. Законопроект был принят Госдумой 19 декабря 2012 года. Закон вступил в силу 1 сентября 2013 года, а полное его действие началось лишь с 2016 г. [1].

История становления нормативно-правовой базы в сфере ВО имеет следующее развитие. Ранее по ст.1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. ФЗ от 22.08.2004 №122-ФЗ) существовал лишь один уровень данного нормативно-правового регулирования – федеральный. [5]. Но 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 31.12.2002 N199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [6]. Согласно этому закону система внутригосударственных источников, регулирующих отношения в сфере образования включает в себя три уровня: федеральный, региональный и местный (муниципальный).

Федеральный уровень представлен следующими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными правовыми актами:

1)  Конституция Российской Федерации.

В ст. 43 закреплено право каждого на образование. Касательно высшего образования эта норма уточняет следующим образом: «Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии». [1]. Также в России «устанавливают федеральные государственные образовательные стандарты, которые поддерживают различные формы образования и самообразования». Пункт 1 ст. 72 причисляет общие вопросы образования к совместному ведению РФ и ее субъектов; ст.114 обеспечивает проведение Правительством РФ единой государственной политики в образовательной сфере.

2)  Федеральный закон от 2012 года «Об образовании в Российской Федерации»;

3)  другие «профильные» федеральные законы. Это законы, которые приняты для регламентирования отношений в сфере образования. К ним можно отнести Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» [7].

4)  «непрофильные» законы. Они включают в себя лишь отдельные нормы по регулированию отношений в сфере образования и имеют особый статус.

5)  Подзаконные нормативно-правовые акты в данной сфере можно объединить по принципу убывания юридической силы следующим образом:

a)  Указы Президента РФ, которые можно разделить на две группы:

· указы, содержащие нормы по регулированию отношений исключительно в сфере ВО (например, Указ Президента РФ от 06.04.2006 № 15 «О мерах государственной поддержки талантливой молодежи»);

· указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики высшего и послевузовского профессионального образования (Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»);

b)  Постановления Правительства РФ, которые могут быть аналогично классифицированы;

c)   НПА Минобрнауки РФ.

Система муниципального образовательного права – это совокупность НПА, которые принимают органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией в области образования. Данные акты немногочисленны. Причина их применения, как правило, связана с необходимостью предоставления дополнительной соцподдержки и льгот участникам отношений в сфере образования.

Следует отметить, что в соответствии со ст.3 закона «Об образовании в РФ» «законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию РФ, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствие с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования» [4]. Про международно-правовые источники в статье не упоминается. О них идет речь лишь в п. 1 ст. 57, который посвящен международному сотрудничеству России в области образования: «Международное сотрудничество РФ в области образования осуществляется в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством РФ, применяются правила международного договора». Подобная интерпретация искажает суть нормы Конституции. По смыслу норм ст.ст.3 и 57 выходит, что международные договоры России заключаются только для регулирования вопросов международного сотрудничества в образовательной сфере. А для регулирования всех остальных образовательных отношений используются лишь внутригосударственные источники права. Такое закрепление норм может ошибочно указывать на непрямой характер действия общепризнанных международных принципов.

Другим недостатком нормативно-правовой базы является противоречивость положений так называемых «профильных» и «непрофильных» законов, содержащих правовые нормы по регулированию отношений в сфере ВО. В этой связи было принято решения о создании принципиального нового закона, который содержал бы все поправки, накопившиеся за последние годы. По итогам была сформирована рабочая группа под руководством Минобрнауки для подготовки пилотного варианта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Данный пилотный текст закона был подвергнут бурному обсуждению в кругах образовательных сообществ в течение полугода в Общественной палате, Совете Федерации, Государственной думе и Союзе ректоров России. Далее законопроект со всеми внесенными коррективами был открыт для общественного рассмотрения. В конечном итоге разбор документа об образовании растянулся на несколько лет. К составителям данного законопроекта поступило более 600 тысяч обращений от граждан с поправками, поступило свыше 40 тысяч коллективных обращений. Однако, 31 декабря 2012 г., почти три года спустя, новый закон «Об образовании в РФ» получил официальное опубликование. В силу он вступил с 1 сентября 2013 года.

Согласно новому закону, учиться на бюджетной форме, в том числе, и в вузе, можно не только в государственных, но и негосударственных образовательных учреждениях (если у них есть государственная аккредитация). Образование без ограничений. Была поставлена цель – создание качественного образования, которые было бы доступно всем детям, даже с ограниченными возможностями здоровья. Широкое использование принципов инклюзивного образования. Срок действия результатов Единого государственного экзамена был увеличен до 4 лет. Отметим, что ранее эта цифра была равна 18 месяцам. Важной стала поправка возможность ежегодной пересдачи экзамена, и выбор в рамках поступления в вуз наиболее высоких результатов. Ученики выпускных классов смогут лично выбирать учебные курсы, как в стенах своей родной школы, так и вне её с использованием информационно-коммуникационных технологий. Новый закон дал возможность применять в ходе образовательного процесса модульные и дистанционные технологии, электронное обучение, и сетевое взаимодействие образовательных организаций.

Также следует отметить, что наиболее важные поправки коснулись правил зачисления в высшие учебные заведения. Абитуриенты различных категорий льгот, ранее пользовавшиеся правом зачисления в вуз вне конкурса, теперь будут иметь возможность на бюджетной основе учиться на подготовительных отделениях. А в дальнейшем конкурсный отбор для этой категории поступающих, будет проходить в обычном режиме при равных условиях. В прошлом осталось и такая форма образования как начальная профессиональная. При этом произошло объединение таких форм как среднее профессиональное образование и высшее профессиональное. Было введено понятие «конфликт интересов педагогического работника». Данное понятие определило ситуацию заинтересованности педагога в получении материальной выгоды в ходе выполнения своей работы. Проект закона еще раз укрепил статус основных российских университетов: МГУ и СПбГУ. Так данным вузам, в одном ряду с федеральными и национально-исследовательскими университетам, дано право вводить свои собственные образовательные стандарты [2].

Безусловно, утверждение нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» была аргументировано, т.к. возникла необходимость изменить существующую законодательную базу в образовательной сфере, в том числе и «непрофильных» законов. Наряду с законопроектом «Об образовании в РФ» правительство внесло в Государственную Думу законопроект «О внесении изменений в иные федеральные законы, связанные с принятием закона «Об образовании в Российской Федерации». В итоге закон внес изменения и поправки в 105 законодательных актов. В целом данные изменения можно отнести к регламентированию используемых термин, сопоставлению с нормами, которые содержатся в отраслевом законодательстве, а также регулированию и систематизации льгот при зачислении в вузы.

Таким образом, с принятием законов «О внесении изменений в иные федеральные законы, связанные с принятием закона «Об образовании в Российской Федерации» и «Об образовании в Российской Федерации» возникла необходимость пересмотра нормативно-правовой базы подзаконного уровня. Так нормативно-правовая база в сфере образования и на уровне субъектов претерпели изменения согласно принятым законом и положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».