Институт президента в российской конституционной модели разделения властей

Тысячелетний исторический путь России свидетельствует о том, что основополагающей идеей управления огромным государством выступало удержа­ние территорий и сохранение целостности уникального сообщества народов. Путь интегрирования, объединения земель на большом геополитическом про­странстве требовал отлаженной системы властной вертикали, обеспечивающей гражданский мир и согласие. Ослабление центральной власти разрушало систе­му управления страной. Так, дважды только в XX в. (революционные потрясе­ния 1905–1917 гг. и реформы 1990-х годов) рушились основы государственной власти и государственное устройство России.

В 1990-е годы в стране сформировались новые демократические силы, ратую­щие за принцип разделения властей и позиционирующих президента в качестве главы исполнительной власти.

Однако вместе с укреплением власти президента в стране обострилась борь­ба лидеров партий, руководителей национальных республик, реформаторов, что повлекло распад Союза ССР. Потребовалась огромная работа ученых, политиков, лидеров страны по сохранению федеративного государства, воссозданию терри­ториальных единиц – субъектов, обеспечивающих его целостность и единство.

Глава государства – лицо, обладающее исключительным правом представлять государство внутри страны и в международных отношениях. Исходя из формы правления, порядка формирования высших органов государственной власти, сроков их полномочий и связи с народом, а также степени участия народа в их формировании государства делятся на монархии и республики [3, с. 134].

Практическая деятельность глав государств зарубежных стран позволяет утверждать, что форма правления во многом определяется положением главы государства в конституционной системе власти. Государствоведы выделяют три вида республиканской формы правления: президентскую республику, в которой президент является главой государства и одновременно – главой исполнительной власти, парламентскую республику, в которой президент имеет символические полномочия в сфере государственного управления, и смешанную республику, сочетающую свойства первых двух.

На сегодняшний день в мире насчитывается более 200 государств, среди которых около 30 монархий. Следовательно, в мире преобладает республиканская форма правления.

Для государств, в которых установлена парламентарная форма правления, например, в ФРГ, глава государства формально обладает широкими правами, однако на деле осуществляет свои функции по инициативе других государственных органов и, чаще всего, премьер-министра. В президентских республиках возможности главы государства гораздо шире. Ему вверяется исполнительная власть, он может в большей или меньшей степени воздействовать на органы законодательной и судебной власти. Вместе с тем в президентских республиках глава государства, как правило, не имеет права досрочного роспуска парламента или его отдельных палат, как, к примеру, в США.

Еще значительнее прерогативы и реальные возможности главы государства в смешанных республиках, примером которой является Франция. Аккумулируя в своих руках полномочия, характерные для главы государства парламентарной и президентской республик, президент превратился в один из ключевых институтов государственного механизма. Организованная подобным образом система власти, не только сдерживает политическую конкуренцию, но и гарантирует ее участникам овладение подлинными рычагами управления [4, с. 286].

Россия, являясь республикой с ярко выраженной смешанной формой правления, имеет свою особенность. Ее суть «в откровенном дисбалансе системы сдержек и противовесов, делающем невозможной самостоятельность иных институтов власти, кроме Президента РФ» [6, с. 413].

Глава государства является ключевым органом власти во всей государственной структуре. По мнению профессора С.А. Авакьяна, «президент – ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны» [3, с. 317].

Одним из базовых полномочий, которым наделен Президент РФ, и которое закрепляется первым среди других, является его прерогатива быть гарантом Конституции РФ. То есть, первоочередной задачей в деятельности Президента РФ является правовая охрана Основного закона страны.

Следующее полномочие Президента РФ позиционирует главу государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина. Раскрывая его содержание, следует включить в него решение вопросов гражданства, награждение государственными наградами, помилование, предоставление политического убежища и присвоение почетных званий.

Значителен объем полномочий Президента РФ по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Согласно ст. 87 Конституции РФ, Президент РФ является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ [1]. Соединение полномочий главы государства и верховного главнокомандующего – обычное явление в большинстве стран мира. Поэтому независимо от мирного времени или военного положения в стране функции главнокомандующего возлагаются на Президента РФ. В случае введения военного положения в стране глава государства без промедления сообщает об этом обеим палатам российского парламента, а также, исходя из международных обязательств, информирует Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы [2].

Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В соответствии с Конституцией РФ Президент ежегодно обращается с посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации, определяя основные направления политики государства на следующий год. При этом, он должен учитывать мнение Федерального Собрания, так как именно парламент является органом народного представительства.

Мы солидарны с позицией ученых, предлагающих закрепить функции определения основных направлений внутренней и внешней политики в Федеральном законе «О статусе Президента Российской Федерации». Кроме того, поскольку полномочия Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти осуществляются главой государства на всей территории Российской Федерации, есть смысл в указанном законе консолидировать полномочия главы государства, касающиеся применения необходимых мер для разрешения конфликтной ситуации между органами государственной власти, если она затрудняет их работу [9, с. 81]. Президент России, как того требует логика смешанной республики, является институтом, предназначенным, во-первых, для традиционного олицетворения завершенности государственной конструкции – «высший представитель государства и символ нации»; во-вторых, для охраны конституционного строя, государственного суверенитета, целостности страны; в-третьих, для независимого политического арбитража [7 с. 73]. Именно в третьей функции состоит преимущество модели смешанного типа. В государствах с развитыми традициями компромиссов, со стабильной политической системой, с устоявшимися и доминирующими в обществе демократическими ценностями политические кризисы и конституционные тупики особой опасности не представляют. В государствах же, где таких традиций и такой системы еще нет, подобные кризисы могут привести к весьма опасным последствиям. Поэтому миротворческая, стабилизирующая роль президента тут неоценима.

Вопрос только в том, как такая роль трактуется, не есть ли это скрытое придание главе государства доминирующего положения над всеми ветвями власти? Подобное опасение кроется в самой Конституции РФ, в ст. 10 которой провозглашается: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» [1]. А поскольку Президент РФ не является составной частью ни одной из них, то он как бы стоит над всеми ветвями власти. К тому же, несмотря на то, что Президент России не входит в классическую «триаду ветвей власти», он назван первым среди институтов, которые осуществляют ее, согласно ст. 11 Конституции РФ. Тем не менее, анализ статей Конституции РФ не позволяет утверждать, что глава государства контролирует все остальные органы власти.

Тем не менее, институт Президента РФ в смешанной модели, закрепленной в Конституции РФ, действительно особый. Здесь российский Президент не только глава государства, что предполагает выполнение им фундаментальной роли хранителя государственности, но и активный политический фактор. Благодаря существующей конструкции, Президент РФ возвышается над всеми институтами власти уже не как глава государства, а как активный политический игрок [8, с. 75].

Смысл проблемы заключается как раз в системе взаимного влияния и соотношении политического веса институтов президента, парламента и правительства. Рассматриваемый институциональный «треугольник» в нашей стране никогда не был и вряд ли может быть «равносторонним», поскольку парламент и правительство всегда будут на разном уровне и не будут равноудалены от главы государства. Даже «теоретическая примерка» парламентской и президентской моделей показывает, что в современной России негативные последствия их введения перевесят возможные преимущества. Да и вероятность такого рода конституционной реформы весьма низка» [5, с. 215].

Решение данной проблемы видится в соответствующем изменении баланса отдельных элементов президентской и парламентской моделей – в создании ответственного Правительства РФ, занимающего как бы серединное положение между главой государства и парламентом.