РАЗВИТИЕ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СУБЪЕКТАХ РФ

Аннотация. В данной статье основное внимание уделяется анализу межмуниципального взаимодействия и его влияния на развитие территорий. Исследованы результаты такого взаимодействия и его влияние на достижение поставленных целей. Анализируя влияние межмуниципального взаимодействия на развитие инфраструктуры, мы выявили положительные результаты, такие как улучшение доступности и качества инфраструктурных объектов. Однако также обнаружены проблемы, связанные с необходимостью координации и планирования развития инфраструктуры между различными муниципалитетами.

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, стратегия, муниципальное управление.

В последнее десятилетие произошли значительные изменения в системе территориального устройства местного самоуправления. Эти изменения включали широкое распространение практики преобразования муниципальных районов в городские округа, что привело к переходу на двухуровневую модель управления. Однако в процессе таких реформ не всегда уделялось должное внимание интересам населения. Экономическая эффективность реформирования муниципальных образований часто оценивалась исключительно с точки зрения сокращения бюджетных расходов за счет сокращения численности работников органов местного самоуправления, что было формальным подходом.

Стратегией пространственного развития России приоритетной целью признано устойчивое и сбалансированное развитие территорий, сокращение различий в уровне и качестве жизни людей в разных регионах, ускорение темпов экономического роста и технологического развития [7]. В современных условиях наблюдается увеличение значимости межмуниципального сотрудничества с учетом интересов населения и бизнеса. Этот тренд обусловлен возможностью укрепления экономических связей, устранения дублирующих структур, объединения экономического потенциала и повышения эффективности использования бюджетных средств. В настоящее время ключевыми формами межмуниципального сотрудничества являются агломерации, перспективные центры экономического роста и различные виды договорных отношений, основанных на заключении соглашений между муниципальными образованиями для совместного использования инфраструктурных объектов и решения других общих проблем.

Цель исследования. 

Настоящее исследование направлено на систематизацию основных форм взаимодействия между муниципалитетами, основанных на совместном использовании ресурсов, с целью качественного и эффективного решения вопросов местного значения. Оно также включает оценку использования этих форм взаимодействия и рассмотрение положительных и отрицательных аспектов, связанных с применением различных инструментов для совместного решения местных вопросов. Особое внимание уделяется обоснованию развития механизмов финансового обеспечения при реализации совместных межмуниципальных проектов и целесообразности применения передового опыта в практике муниципального управления.

Новизна исследования.

Исследование вносит научную новизну, так как впервые рассматриваются преимущества межмуниципального сотрудничества в сравнении с широко распространенной практикой преобразования муниципальных образований при отказе от двухуровневой модели территориального устройства. Оно также демонстрирует целесообразность синхронизации инновационных источников финансирования межмуниципального сотрудничества с достижением национальных целей.

В последние годы произошло активное реформирование территориального устройства местного самоуправления, что привело к введению трех дополнительных типов муниципальных образований на законодательном уровне. Эти изменения были внесены для обеспечения правовой основы преобразований, которые произошли. В результате были введены следующие типы муниципальных образований: внутригородской район, городской округ с внутригородским делением и муниципальный округ. Однако новые типы муниципальных образований не получили широкого распространения.

Следует отметить, что не всегда достигались экономические выгоды от укрупнения муниципальных образований, и часто не учитывались интересы населения. Это подтверждается тем, что сохраняется значительная разница в финансовом обеспечении местных бюджетов.

В некоторых муниципальных образованиях наблюдается низкое качество финансового менеджмента из-за недостатка опытных специалистов и отсутствия реальных стимулов для достижения конкретных результатов. Это подтверждается множественными отчетами контрольно-счетных органов, в которых указывается на неполное использование средств из-за нарушений сроков проведения конкурсных процедур, выполнения работ, а также неправильной подготовки необходимых документов для санкционирования расходов и других проблем [2, с. 40].

Большинство регионов Российской Федерации увеличивают объем межбюджетной помощи, которая направляется в местные бюджеты для финансового обеспечения выполнения своих собственных полномочий. В то же время, за счет более значительного роста собственных доходов, доля указанных трансфертов от общего объема собственных доходов местных бюджетов немного сократилась в целом по стране [3, с. 44]. 

В последнее время акцент сделан не только на укрупнении муниципалитетов, но и на развитии альтернативных и более гибких механизмов консолидации ресурсов (трудовых, материальных, финансовых, организационных и других) нескольких муниципальных образований. Это делается с целью совместного решения вопросов местного значения и уменьшения различий в бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Межмуниципальное взаимодействие при ограниченных бюджетных ресурсах позволяет муниципалитетам достичь синергетического эффекта, когда совокупный эффект превышает сумму отдельных эффектов [6, с. 333]. В Стратегии пространственного развития России уделяется особое внимание межмуниципальному сотрудничеству. Межмуниципальное взаимодействие является важным механизмом не только для экономии ресурсов муниципальных образований, но и для повышения качества предоставляемых услуг, как показывает мировой опыт [5, с. 220]. Межмуниципальное взаимодействие играет важную роль в период преодоления глобальных вызовов. 

В настоящее время в России активно развиваются ассоциативные объединения как на федеральном уровне (например, Общероссийский Конгресс муниципальных образований, Всероссийский Совет местного самоуправления, секция муниципальных финансов в Союзе финансистов России и другие), так и на региональном уровне (Советы муниципальных образований, координационные комиссии и т. д.). Эти организации создают платформу для обмена знаниями, проведения совместных инициатив и выступления в защиту общих интересов на различных уровнях власти. Органы местного самоуправления финансируют эти объединения с использованием средств, выделенных из местного бюджета по категории "Общегосударственные вопросы" в бюджетной классификации. 

Развитие договорных форм межмуниципального взаимодействия, осуществляемых путем заключения соглашений по решению вопросов местного значения, является главным двигателем такого сотрудничества. Эти соглашения создают условия для сбалансированного развития территорий путем объединения ресурсов и повышения эффективности бюджетных расходов, а также четко определяют цели и ожидаемые результаты такого сотрудничества.

Таким образом, в современных условиях основными формами межмуниципального взаимодействия являются организационные и информационные механизмы, которые используются для решения вопросов совместного обслуживания объектов инфраструктуры и укрепления производственных связей. Однако существует потребность в дальнейшем развитии такого взаимодействия, чтобы эффективно решать совместные задачи и улучшать взаимодействие между муниципалитетами. 

Межмуниципальное сотрудничество может привести к ряду положительных результатов, таких как модернизация инфраструктурных объектов, оптимизация использования ресурсов, улучшение качества предоставляемых публичных услуг, использование административных преимуществ для стимулирования предпринимательской активности, предоставление консультационной и методической поддержки, внедрение инновационных инструментов для достижения национальных целей, а также снижение конфликтности при решении задач, направленных на повышение экономического потенциала.

Для эффективного развития взаимодействия между муниципалитетами необходимо обеспечить согласованность существующих финансовых механизмов с инновационными управленческими инструментами. Главной задачей таких инструментов должно быть стимулирование участия муниципальных образований в развитии территорий путем объединения различных ресурсов муниципалитетов с целью экономии и эффективного использования этих ресурсов для финансового обеспечения совместных проектов. «Ключевыми принципами являются комплексность принимаемых мер, а также соответствие ресурсным возможностям» [4, с. 273].

С целью обеспечения финансового обеспечения межмуниципального сотрудничества была осуществлена модернизация бюджетного законодательства, направленная на развитие инновационных механизмов управления муниципальными финансами. Фактически это способствует активизации деятельности органов местного самоуправления и формированию целостной модели, объединяющей их решения с решениями органов власти субъектов РФ.

В декабре 2022 года были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ с целью стимулирования межмуниципального сотрудничества при совместном развитии инфраструктуры. Эти изменения расширили полномочия органов государственной власти субъектов РФ, позволяя им устанавливать различные нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов и сборов, которые обычно зачисляются в региональный бюджет.

Для создания реального интереса к межмуниципальному сотрудничеству рекомендуется внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые исключат объем средств, полученных местными бюджетами в соответствии с этими нормативами, из расчета дотационного уровня, определяемого Министерством финансов субъектов РФ. Это позволит избежать ограничений по исполнению расходных обязательств на основе этих средств [1].

С началом бюджетного периода 2020 года были введены горизонтальные субсидии. Возможность их применения обусловлена статьей 142.3 Бюджетного кодекса РФ. Согласно федеральному и региональному законодательству, представительные органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, которые конкретизируют случаи и порядок заключения соглашений с учетом требований действующих нормативно-правовых актов.

Внедрение горизонтальных субсидий представляет собой важный инструмент финансового механизма для обеспечения взаимодействия между муниципалитетами с целью достижения результатов национальных проектов, направленных на повышение качества жизни населения. Основная цель использования таких субсидий заключается в улучшении эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления, сокращении неравенства в социально-экономическом развитии муниципальных образований и стимулировании инициативы местных органов самоуправления.

Одним из трендов внедрения горизонтальных субсидий является уклон в развитии программно-целевого и риск-ориентированного бюджетирования. Это означает, что в соглашениях о межмуниципальном сотрудничестве должны быть ясно определены цели с учетом их приоритетности, конкретные показатели результатов, оценка эффективности использования субсидий, а также учет рисков, связанных с изменением внешней среды, и ответственность за неисполнение обязательств.

Для осуществления данного тренда необходимо разработать практически ориентированный процесс оценки результатов использования горизонтальных субсидий, который будет согласован с методологическими подходами региональных методик и уровнем достижения конкретных результативных показателей. Важно также включить в него индикаторы, которые достаточно точно и обоснованно демонстрируют влияние горизонтальных субсидий на качество финансового управления, а также ясно показывают связь между объемом субсидий и качеством муниципальных услуг в динамике. Для поощрения развития межмуниципального сотрудничества рекомендуется внедрять преференции при оценке работы высших должностных лиц органов местного самоуправления со стороны исполнительной власти субъектов РФ.

Заключение.

Для обеспечения эффективности межмуниципального сотрудничества критическое значение имеет использование соответствующего финансового механизма. В этом контексте бюджетное законодательство предусматривает расширение инструментов финансового обеспечения, включая возможность использования межмуниципальных бюджетных кредитов, горизонтальных субсидий и предоставление субъектам РФ права на дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов и сборов.

В контексте российской действительности, для стимулирования межмуниципального сотрудничества органами государственной власти, важным фактором сбалансированного развития муниципалитетов и улучшения финансового положения местных бюджетов становятся горизонтальные субсидии. Поэтому логичным направлением развития в этой области является анализ рисков, связанных с их использованием, и усовершенствование методики оценки, которая учитывает соответствие объема финансового обеспечения межмуниципального сотрудничества достижению национальных целей.